ОБЩЕСТВЕННАЯ  ПАЛАТА 
РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ
КОМИССИЯ ПО СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ, ТРУДОВЫМ ОТНОШЕНИЯМ И КАЧЕСТВУ ЖИЗНИ ГРАЖДАН
Миусская пл., д.7, стр. 1,Москва,ГСП-3,125993,тел.:(495) 221-83-63,факс: (499) 251-60-04,сайт: www.oprf.ru
____________________________________________________________________________________________

Проект

Резолюция Общественных слушаний 
«Второе чтение закона о социальном патронате»
22 октября 2012 г., 10-00 - 13-00

По мнению участников слушаний, принятый Государственной думой 25 сентября с.г. в первом чтении проект федерального закона № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» (далее - законопроект) нуждается в существенных изменениях и дополнениях. Фамилистическая экспертиза законопроекта говорит о том, что  без внесения необходимых корректирующих изменений данный закон послужит не заявленной его авторами цели сохранения и защиты семьи, а, напротив, может стать правовым основанием для не регламентируемого вторжения государства в жизнедеятельность семьи. Эта озабоченность была высказана Общественной палатой Российской Федерации в Экспертном заключении на законопроект от 21 мая 2012 г.
Одобряя основной посыл законопроекта - о необходимости создания правовых оснований для осуществления профилактической работы со случаями семейного неблагополучия в целях предотвращения разделения детей и родителей, участники слушаний считают, что в законопроект необходимо внести изменения и дополнения в части (1) определения органа, уполномоченного назначать деятельность в форме социального патроната, и организаций (поставщиков услуг) - исполнителей мероприятий социального патроната; (2) усиления при принятии любых решений о судьбе ребенка и семьи обязательств по проведению индивидуальной профилактической работы, направленной на оказание помощи кровной семье и восстановление кровной семьи; (3) устранения неопределенности оснований для назначения социального патроната.
Вопрос о назначении и осуществлении социального патроната прямо связан с общей проблемой создания эффективной системы защиты детства и семьи в Российской Федерации, определения системообразующего органа, полномочного осуществлять межведомственную координацию в данной сфере, необходимостью разделения функций заказчика и поставщиков услуг (в экспертируемом законопроекте функции назначения и осуществления социального патроната совмещены в органах опеки и попечительства, что объективно создает заинтересованность в умножении случаев вторжения в семью в форме назначения социального патроната в целях получения соответствующего бюджетного финансирования).
Согласно статье 2 законопроекта «социальный патронат - форма осуществляемой органом опеки и попечительства индивидуальной профилактической работы…». При этом игнорируется тот факт, что профилактика семейного неблагополучия и восстановление функционала семьи - это всегда междисциплинарная деятельность с привлечением специалистов органов и учреждений различного ведомственного подчинения, в первую очередь - учреждений социальной защиты. Эта деятельность требует межведомственной координации, которую органы опеки и попечительства согласно федеральному законодательству осуществлять не полномочны. Согласно Федеральному закону от 24.06.1999 № 120-ФЗ  «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», координацию деятельности различных субъектов системы профилактики призваны осуществлять комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - комиссии). 
В соответствии с Поручением Президента Российской Федерации Д.А. Медведева от 16 декабря 2010 г. и последующими Решениями Правительства Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации января-февраля 2011 г., Министерство образования и науки России разработало проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”», направленный на регламентацию функции комиссий как коллегиального межведомственного органа по осуществлению координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Данный законопроект был внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу 2 мая с.г. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.05.2012г. № 687-р, согласно которому официальным представителем Правительства РФ в Государственной думе по данному законопроекту является Заместитель Минобрнауки России И.М. Реморенко).
 Таким образом, возникает необходимость согласования двух разработанных Минобрнауки России законопроектов: о социальном патронате и о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав как координирующем органе системы профилактики. Это обстоятельство отражено в предлагаемых изменениях в статье 2 законопроекта, согласно которым назначение социального патроната по согласованию с родителями возложено на приближенные к населению комиссии муниципальных районов и городских округов, а его осуществление - на привлекаемые комиссиями органы и учреждения системы профилактики. 
Предусмотренная указанным выше внесенным в Государственную думу 2 мая с.г. законопроектом обязательность исполнения постановлений комиссий органами  и учреждениями системы профилактики в значительной мере снимает остроту вопроса об источниках бюджетного финансирования осуществления социального патроната, поскольку органы социальной защиты населения, равно как и другие субъекты системы профилактики, будут законом поставлены перед необходимостью перераспределения имеющихся бюджетных средств в пользу социальной работы по оказанию помощи семье по месту жительства (на дому).
При этом участники слушаний считают, что в находящийся в настоящее время в разработке проект федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» необходимо внести положения, переориентирующие учреждения органов социальной защиты на плановую ранне-профилактическую и социально-восстановительную работу по месту жительства (на дому), в том числе по поручению муниципальных комиссий как координирующих органов системы профилактики. В целях внутреннего согласования законодательства данную позицию предлагается внести и в законопроект о социальном патронате.
Также предлагается учесть в законопроекте, что междисциплинарное ведение (сопровождение) случая детского / семейного неблагополучия требует назначения социального работника - «куратора случая», ответственного за реализацию мероприятий индивидуальной программы социального патроната.
Предлагаемое разделение функций назначения социального патроната комиссиями и осуществления его мероприятий привлекаемыми поставщиками открывает возможность привлекать к исполнению данных мероприятий и социально ориентированные некоммерческие организации с выделением на эти цели необходимых бюджетных средств, что также регламентируется предлагаемыми изменениями в законопроект.
В целях внутреннего согласования федерального законодательства, регламентирующего решение базовой задачи сохранения для ребенка кровной семьи, предлагается статью 3 законопроекта (изменения в Семейный Кодекс Российской Федерации) дополнить изменениями, устраняющими перекос в регламентации 51 (пятьюдесятью одной) статьей Семейного Кодекса РФ деятельности органов опеки и попечительства по разделению детей и родителей и дальнейшему устройству детей, оставшихся без попечения родителей, - при полном отсутствии регламентации деятельности по сохранению кровной семьи. Конкретно предлагается дополнить Семейный кодекс РФ положениями, увязывающими правоустанавливающие решения органов опеки и попечительства в отношении семьи и ребенка с необходимостью проведения индивидуальной профилактической работы в форме социального патроната по оказанию помощи семье и восстановлению функционала кровной семьи. - См. в Приложении 1.
В целях устранения неопределенности критериев вмешательства государства в жизнедеятельность семьи предлагается в законопроекте исключить формулы о родителях, которые «создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие нормальному воспитанию и развитию ребенка, и (или) отрицательно влияют на его поведение». Статья 3 законопроекта также должна исключить из статьи 121 Семейного Кодекса РФ аналогичную неопределенную формулу, внесенную в Семейный Кодекс РФ в 2008 г. Федеральным законом от 24.04.2008 № 49-ФЗ.
На основании вышеизложенного и учитывая социальную значимость законопроекта считаем, что данный законопроект может быть поддержан только при условии внесения в него предлагаемых принципиальных изменений - см. Приложение

ПРИЛОЖЕНИЕ
Законопроект с предлагаемыми изменениями: добавляемый текст - жирно, удаляемый - зачеркнут.

Проект
N 42197-6

Внесен Правительством
Российской Федерации,
Принят Государственной Думой 
в первом чтении 22 сентября 2012 г.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ПАТРОНАТА И 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

Статья 1

Абзац первый пункта 1 статьи 34 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 32, ст. 3301; 2007, N 1, ст. 21; 2008, N 17, ст. 1756) дополнить предложением следующего содержания: "Органами опеки и попечительства являются также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве".".

Статья 2

Внести в Федеральный закон от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 26, ст. 3177; 2003, N 28, ст. 2880; 2004, N 35, ст. 3607; N 49, ст. 4849; 2005, N 17, ст. 1485; 2007, N 30, ст. 3808; 2008, N 30, ст. 3616) следующие изменения:
1) в статье 1:
а) в абзаце седьмом слова "либо жестоко обращаются с ними" заменить словами ", либо жестоко обращаются с ними, либо создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие их нормальному воспитанию и развитию";
б) дополнить абзацем следующего содержания:
"социальный патронат - форма осуществляемой органом опеки и попечительства индивидуальной профилактической работы, направленной на предотвращение утраты родительского попечения путем оказания семье, находящейся в социально опасном положении, социально-педагогической, медико-психологической помощи, помощи в воспитании, развитии, реализации и защите прав несовершеннолетнего.";
2) в пункте 1 статьи 4 слова «образуемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации,» исключить; (законопроект, внесенный Правительством РФ 2 мая 2012 г.)
3) 2) в статье 5:
а) пункт 1 дополнить подпунктом 15 следующего содержания:
"15) проживающих в семье, находящейся в социально опасном положении.";
б) пункт 2 после слов "профилактическую работу" дополнить словами ", в том числе в рамках социального патроната,";
4) 3) дополнить статьей 8.2 следующего содержания:

"Статья 8.2. Социальный патронат

1. Социальный патронат устанавливается комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа органом опеки и попечительства в случае, если по результатам обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего, проведенного по поручению комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа специалистами органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, установлены определенные в статьях 69, 73 Семейного Кодекса Российской Федерации достаточные основания для лишения или ограничения родителей (одного из них) родительских прав. органом опеки и попечительства в порядке, предусмотренном статьей 122 Семейного кодекса Российской Федерации, установлено, что родители или иные законные представители несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении, создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие его нормальному воспитанию и развитию, и (или) отрицательно влияют на его поведение, и при этом отсутствуют достаточные основания для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав.
2. В случае письменного обращения родителей (одного из них) или иных законных представителей несовершеннолетнего, а также письменного обращения несовершеннолетнего, достигшего десятилетнего возраста, об установлении социального патроната, обследование условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего, предусмотренное пунктом 1 настоящей статьи, проводится органом опеки и попечительства с их согласия. Результаты обследования указываются в акте обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении.
3. При выявлении по результатам обследования оснований для установления социального патроната, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа орган опеки и попечительства издает акт об установлении социального патроната органом опеки и попечительства в отношении семьи, находящейся в социально опасном положении, и утверждении плана организации социального патроната, мероприятия которого осуществляются субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Социальный патронат в отношении семьи, находящейся в социально опасном положении, устанавливается комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа органом опеки и попечительства с письменного согласия родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего и с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего десятилетнего возраста.
План организации социального патроната составляется комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа органом опеки и попечительства индивидуально с учетом особенностей семьи и степени социальной опасности положения, в котором находится семья, в отношении которой установлен социальный патронат.
Для составления плана организации социального патроната комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа формирует консилиум специалистов органом опеки и попечительства привлекаются образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или иных организаций системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. и, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
План организации социального патроната включает назначение специалиста (куратора), ответственного за осуществление мероприятий социального патроната специалистами привлеченных к исполнению плана органов и организаций. 
План организации социального патроната включает мероприятия, направленные на обеспечение надлежащих условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего в семье, безопасности несовершеннолетнего, ухода за несовершеннолетним, оказание социально-педагогической, медико-психологической помощи семье, помощи родителям или иным законным представителям несовершеннолетнего в его воспитании и обучении, а также иные мероприятия, в том числе реабилитационные, обеспечивающие осуществление работы с семьей в соответствии с выявленными проблемами развития несовершеннолетнего и потребностями семьи.
План организации социального патроната включает назначение поставщиков услуг, реализующих мероприятия плана. Финансовое обеспечение исполнения поставщиками услуг мероприятий плана социального патроната является расходным обязательством бюджета субъекта Российской Федерации в пределах бюджетных расходов, предусмотренных для решения социальных задач в субъекте РФ.
План организации социального патроната включает срок осуществления социального патроната и порядок мониторинга его исполнения. Непрерывный срок осуществления социального патроната не может составлять более двух лет.
В случаях и порядке, установленных Правительством Российской Федерации, мероприятия, предусмотренные планом организации социального патроната, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
4. При рассмотрении судом дел об ограничении или лишении родительских прав в случае, если не установлены достаточные основания для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав, суд вправе в интересах несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении, вынести решение об установлении социального патроната. В этом случае комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа обследование условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего, предусмотренное пунктом 1 настоящей статьи, не проводится. Орган опеки и попечительства издает акт об установлении социального патроната осуществляемого органом опеки и попечительства в отношении семьи, находящейся в социально опасном положении, и утверждении плана организации социального патроната в порядке, установленном пунктом 3 настоящей статьи.
5. В случае сохранения обстоятельств, послуживших основанием для установления социального патроната, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа орган опеки и попечительства может принять решение о повторном установлении в отношении семьи, находящейся в социально опасном положении, социального патроната.
В случае возникновения достаточных оснований для лишения или ограничения родителей (одного из них) родительских прав во время осуществления социального патроната или по завершении установленного срока его осуществления органы или организации, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей, обязаны орган опеки и попечительства обязан в порядке, предусмотренном статьями 70, 73 Семейного Кодекса Российской Федерации, предъявить иск в суд о лишении родителей (одного из них) родительских прав либо об ограничении их (его) в родительских правах.
6. Законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные основания для установления в отношении семьи, находящейся в социально опасном положении, социального патроната.
7. Положение о социальном патронате, включающее порядок проведения обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего, форму акта о результатах такого обследования, порядок и сроки составления плана организации социального патроната и его реализации, утверждается Правительством Российской Федерации.";
5) в  статье 11: (законопроект, внесенный Правительством РФ 2 мая 2012 г.)
а) пункт 2 изложить в следующей редакции:
«2. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав создаются на территории субъекта Российской Федерации при высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
Порядок формирования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, определяется законодательством субъектов Российской Федерации.»;
б) дополнить пунктом 3 следующего содержания:
«3. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по вопросам, отнесенным к их компетенции, принимают постановления, которые обязательны для исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В постановлении указываются выявленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, причины и условия, способствующие безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер.
Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обязаны сообщить комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о мерах по исполнению принятого постановления в срок, указанный в постановлении.».
6) 4) в подпункте 2 пункта 1 статьи 16 слова "либо остались без попечения родителей или иных законных представителей" заменить словами ", либо остались без попечения родителей или иных законных представителей, либо проживают в семье, находящейся в социально опасном положении".

Статья 3

Внести в Семейный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 1, ст. 16; 2007, N 1, ст. 21; 2008, N 17, ст. 1756) следующие изменения:
1) в абзаце втором пункта 1 статьи 77 слова "соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации" заменить словами "изданного им акта";
2) Дополнить статью 69 («Лишение родительских прав») пунктом 2 следующего содержания:
 «2. Лишение родительских прав применяется в качестве крайней меры в случае, если профилактические меры по сохранению семьи, осуществляемые в соответствии с планом мероприятий индивидуальной профилактической работы, не дали результата, и оставление ребенка с родителями представляет угрозу жизни или здоровью ребенка.»
3) Пункт 1 статьи 70 (Порядок лишения родительских прав) дополнить вторым абзацем следующего содержания:
«1. Лишение родительских прав производится в судебном порядке.
… (абзац первый)
Принятие судом к рассмотрению дела о лишении родительских прав допускается при предоставлении суду заключения комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района или городского округа, содержащего информацию об осуществлении плана мероприятий индивидуальной профилактической работы в форме социального патроната в отношении ребенка и семьи и мотивированное заключение о невозможности оставления ребенка с родителями (одним из них)».
4) Пункт 3 статьи 73 («Ограничение родительских прав») дополнить вторым абзацем следующего содержания:
«3. Иск об ограничении… (абзац первый)
Принятие судом к рассмотрению дела об ограничении родительских прав допускается при предоставлении суду заключения комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района или городского округа, содержащего информацию об осуществлении плана мероприятий индивидуальной профилактической работы в форме социального патроната в отношении ребенка и семьи и мотивированное заключение о необходимости ограничения родительских прав родителей (одним из них)».
5) В пункте 2 статьи 77 («Отобрание ребенка при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью») после слов «обеспечить временное устройство ребенка и в течение» слова «семи дней» заменить на слово «месяца». [Пояснение: для проведения мероприятий по спасению семьи необходимо увеличить время после отобрания ребенка и до подачи в суд иска о лишении либо ограничении родителей родительских прав].
Статью 77 дополнить пунктом 3 следующего содержания:
«3. При отобрании ребенка орган опеки и попечительства обязан незамедлительно (в течение суток) известить об этом комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа, которая формирует консилиум специалистов для проведения всестороннего профессионального обследования ребенка и семьи, выработки заключения об обоснованности отобрания и разработки плана мероприятий индивидуальной профилактической работы в форме социального патроната в целях восстановления функционала семьи и возвращения в нее ребенка.
6) Статью 121 дополнить пунктом 3 следующего содержания:
«3. Предусмотренные настоящим Кодексом решения органа опеки и попечительства по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, подлежат утверждению в качестве мероприятий плана индивидуальной профилактической работы в отношении ребенка и (или) семьи комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района либо городского округа по месту фактического нахождения ребенка в семье либо в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.».
7) В пункте 1 статьи 121 («Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечении родителей») слова «либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию» исключить. (Пояснение: это исправление дефиниции новой, 2008 г., редакции Семейного кодекса РФ, открывшей возможность для произвольного отобрания детей у родителей).
8) 2) пункт 2 статьи 121 изложить в следующей редакции:
"2. Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Органами опеки и попечительства являются также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве".
Вопросы организации и деятельности по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются органами опеки и попечительства в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.".

Статья 4

Внести в статью 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 17, ст. 1755; 2009, N 29, ст. 3615) следующие изменения:
1) часть 1 изложить в следующей редакции:
"1. Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом, могут законом субъекта Российской Федерации наделяться полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае органы местного самоуправления являются органами опеки и попечительства.
Органы опеки и попечительства осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.";
2) часть 4 после слов "в иных установленных семейным законодательством формах," дополнить словами "по осуществлению мероприятий, предусмотренных планом организации социального патроната,".

Статья 5

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением статьи 2 и пункта 2 статьи 4 настоящего Федерального закона.
Статья 2 и пункт 2 статьи 4 настоящего Федерального закона вступают в силу с 1 января 2013 года.

Президент
Российской Федерации