Бюджетное послание Главы Администрации
(Губернатора) Томской области

В результате стратегического анализа сформировано представление о будущем облас-ти до 2020 года. Сделан выбор в пользу стратегической траектории, по которой юг области будет развиваться, как центр знаний и инноваций, а север – как производственная площадка. Районы области, имеющие объективные ограничения по инфраструктуре, но располагающие богатыми природными ресурсами, будут развиваться как источники сырья.
Новые вызовы определяют новые стратегические цели.
Главный приоритет в работе органов власти - высокий уровень доходов населения, а через это и доходов бюджета.
Именно в этом контексте настоящее Бюджетное послание определяет основные на-правления бюджетной политики на 2006 год – стартовый год для достижения долгосрочных целей - и среднесрочную перспективу.

1. Итоги бюджетной политики в 2004 году и в начале 2005 года

1.1 Сохранение макроэкономической стабильности.
В 2004 году по отношению к уровню 2003 года увеличились объемы: валового регио-нального продукта, промышленной продукции, сельского хозяйства, жилищного строитель-ства, оборота розничной торговли. Опережающими темпами по сравнению с инфляцией рос-ли доходы населения области.
Все это обеспечило существенный прирост бюджетных доходов на 17% к 2003 году.
Однако особенностью 2004 года для Томской области стало поквартальное замедле-ние темпов экономического роста. Не удалось переломить эту негативную тенденцию и в первом полугодии 2005 года.
Основная причина – падение объемов инвестиций и добычи нефти ОАО «Томск-нефть», и, как следствие, - мультипликативный эффект для всех отраслей экономики облас-ти.

1.2 Стабильное функционирование и развитие бюджетной системы области.
Улучшена материально-техническая база областных и муниципальных бюджетных учреждений, приобретено медицинское и учебное оборудование, компьютеры, развивается спутниковая связь, введен в действие телепорт.
В связи с началом реформирования системы льгот в Российской Федерации принят пакет областных законов и нормативно-правовых актов, обеспечивающих меры социальной поддержки как областным, так и федеральным категориям льготников.
Общий объем средств из областного бюджета на эти цели в 2005 году составит около 2 млрд. рублей.
На начало 2005 года просроченная кредиторская задолженность по областному и ме-стным бюджетам практически ликвидирована, как и задолженность муниципалитетов перед областным бюджетом по бюджетным ссудам, упорядочены процедуры предоставления бюд-жетных кредитов.

1.3 Налоговая политика в Томской области направлена на социальное - экономическое раз-витие региона и приведение в соответствие федеральному законодательству.
В рамках предоставленных субъектам Российской Федерации полномочий принят ряд законов Томской области, обеспечивающих развитие предпринимательства и снижение на-грузки на бизнес в ряде отраслей (нефтедобыча в части геологоразведки, пищевая, легкая промышленность).

1.4 В прошедшем году началась подготовка к еще одной масштабной реформе – реформе местного самоуправления.
Сформирована областная нормативно - правовая база, в настоящее время разрабаты-ваются модельные нормативно-правовые акты муниципальных образований. Ведется подго-товка и переподготовка кадров, организационная и методическая работа с исполнительными и представительными органами местного самоуправления. Формирование областного и ме-стных бюджетов на 2005 год с применением норм законодательства, вступающих в силу только с 1 января 2006 года, позволит раньше адаптироваться к новым условиям, выявить «болевые» точки для того, чтобы создание второго уровня местного самоуправления сделать наиболее безболезненным.

1.5 Возросла эффективность государственной поддержки.
Средства областного бюджета направлены на создание инфраструктуры для малого бизнеса, реализацию инвестиционных проектов предприятий инновационной направленно-сти.
В 2004 году 47 проектов получили поддержку, что позволило создать 800 рабочих мест. За шесть месяцев текущего года создано уже 360 рабочих мест, а предприятиям с уче-том поддержки удалось привлечь более 1 млрд. руб. кредитных ресурсов на модернизацию и обновление действующих производств.
Через систему кредитных кооперативов на льготных условиях 4 млн. рублей направ-лены 50 субъектам малого предпринимательства для развития своего бизнеса, где работает более 300 человек.
За счет средств областного бюджета создан студенческий бизнес-инкубатор в ТУ-СУРе, на средства регионального и федерального бюджетов создается конструкторско-технологический парк ТПУ.

2. Приоритеты бюджетной политики на 2006 год

2.1 Обеспечение макроэкономической устойчивости остается важнейшей задачей ор-ганов власти при формировании бюджетной политики. В 2006 – 2008 годах необходимо обеспечить последовательное снижение уровня инфляции.
* Необходим комплексный анализ финансово - экономических, социальных и пра-вовых последствий при принятии решений по всем видам бюджетных расходов и изменениям в бюджетной сфере. В противном случае бюджет становится факто-ром макроэкономической и социальной нестабильности (пример – монетизация и заниженные объемы средств, необходимых на денежные выплаты льготникам, ошибочно посчитанное количество льготников. Результат – потребовалось вносить изменения в бюджет и увеличивать расходы на ЕДВ ).
* Обеспечить координацию в работе муниципальных образований, предприятий то-пливно-энергетического и жилищно-коммунального комплексов при проведении тарифной политики. Отсутствие такой координации ведет к незапланированному росту инфляции - при прогнозе 10,8% ожидаем 12,9% за 2005-й год. И это при ус-ловии, что тарифы на услуги ЖКХ, дошкольного образования до конца года оста-нутся неизменными.

2.2 Обеспечить повышение реальных доходов населения.
Проводимая в регионе бюджетно-налоговая политика должна быть направлена на достижение стратегических целей региона - высокий уровень благосостояния населения и качество жизни: Высокие доходы населения определяются структурой экономики.
В области исторически сложилось следующее разделение: север- нефтедобыча, юг- сельское хозяйство, обрабатывающие промышленные производства и научно-образовательный комплекс.
Этим обусловлена высокая дифференциация населения по уровню жизни. В ряде му-ниципальных образований уровень малообеспеченных граждан превышает 50% населения.
Необходимо формирование структуры экономики, обеспечивающей занятость насе-ления преимущественно в секторах с высоким потенциалом роста и уровнем производитель-ности, независящим от конъюнктуры сырьевых рынков, стимулирование развития предпри-нимательства.
Для решения этой задачи предлагаю сосредоточить государственную поддержку за счет средств «бюджета развития» на:
• развитии инфраструктуры для малого бизнеса;
• поддержке успешно развивающихся компаний с высокой добавленной стоимостью;
• подготовке кадров для материального сектора экономики и бюджетной сферы

2.3 Мы обязаны обеспечить приход инвесторов на территорию.
Сегодня Томская область имеет мало серьезных объектов для инвестирования, кото-рые могли бы заинтересовать инвесторов. Отсутствие стратегии развития, низкая произво-дительность труда, слабая позиция на рынке, низкая квалификация менеджмента – это глав-ные недостатки бизнеса, которые являются препятствием для привлечения инвестиций.
Но от органов власти зависит, как мы выстроим взаимодействие с бизнесом, в том числе и через бюджетную поддержку.

Для реализации этих трех целей потребуется несколько лет. За один год мы не решим всех проблем в экономике и в бюджетной системе области. (Напомню, что доля бюджета в объеме ВРП Томской области составляет около 10%). 2006 год должен быть переходным годом, годом определения приоритетов и тех новаций, на которых мы мо-жем сконцентрировать средства и усилия и достичь определенного прогресса уже в предстоящем году.

3. Задачи в области бюджетной политики на 2006 год

3.1 Создать технико-внедренческую зону. В июле Государственной Думой Россий-ской Федерации принят закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Для нас дело чести - создание такой зоны на томской земле. Это позволит в полном объе-ме задействовать научно-технический и производственный потенциал региона. Результатом этой работы должно стать привлечение в область крупных российских и международных компаний, занимающихся научно-внедренческой деятельностью, ускоренное развитие экс-портно-ориентированных инновационных предприятий, создающих продукцию с высокой добавленной стоимостью.
Известно, что к участию в конкурсе на создание технико-внедренческих зон будут до-пущены только те территории, которые готовы обеспечить софинансирование из областного и местных бюджетов. От нас требуются не только колоссальные организационные усилия по запуску этого проекта, но и софинансирование мероприятий из областного бюджета в несколько сотен миллионов рублей. Федеральный бюджет предполагает выделить в 2006 го-ду на создание четырех-пяти экономических зон этого типа около 8 млрд. рублей.

3.2 Изменить подходы к распределению средств «бюджета развития»:
Предлагаю направлять средства «бюджета развития» на:
 формирование инвестиционной привлекательности успешных томских предприятий (концентрировать средства на приоритетах: информационные, нано- и биотехноло-гии, научно-образовательный комплекс, электротехника и приборостроение, «новая экономика»).
 создание инвестиционных площадок (капитальные вложения в объекты дорожной и инженерной инфраструктуры для обеспечения транспортной доступности технико-внедренческой зоны: строительство дороги от аэропорта до Академгородка с раз-вязкой на площади Южной, международный сектор в аэропорту);
 создать Агентство по привлечению инвестиций, венчурный фонд, экспортные агент-ства Томской области за рубежом.
 создать новые механизмы финансовой государственной поддержки инвесторов для снижения их затрат и рисков ( субсидирование расходов по организации и обслужи-ванию корпоративных облигационных займов. Особое внимание уделить практике предоставления муниципальными образованиями гарантий по инвестиционным про-ектам, реализуемым на территории районов, а возможности такие у муниципальных бюджетов есть).

3.3 Сохранить темпы роста заработной платы бюджетников, превышающие темпы роста средней заработной платы по области
* С 1.09.2005 ставка 1 разряда ЕТС бюджетников будет повышена на 10% (до 800 руб.);
* В 2006 году также предусмотрена индексация оплаты труда бюджетников – с 1.05.2006 – до 1100 руб. Планируется до 2008 года добиться увеличения реальной заработ-ной платы в бюджетной сфере в 1,5 раза.
* В среднесрочном периоде необходимо разработать новые системы оплаты тру-да бюджетников, государственных и муниципальных служащих, ориентированные на конеч-ные результаты труда.

3.4 Важная задача 2006 года – реальная модернизация в жилищно-коммунальном комплексе, направленная на создание рынка услуг, привлечение инвесторов в отрасль, повышение роли компаний, управляющих жилищным фондом. В этой связи в текущем году должна быть принята программа модернизации основных фондов ЖКХ, рассчитан-ная на среднесрочную перспективу и направленная на сдерживание роста тарифов на жи-лищно-коммунальные услуги и внедрение энергосберегающих технологий. До этого пе-реход на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг населением вряд ли оп-равдан.

3.5 Жилищные проблемы населения области в 2006 году будем решать через:
- развитие массового кредитования на приобретение жилья на условиях ипотеки. Планируется увеличить областную долю в уставном капитале Регионального ипотечного агентства;
- реализацию программы расселения аварийного жилья;
- начало строительства социального жилья;
- субсидирование части платежа на приобретение жилья работникам бюджетной сферы.
-
3.6 Сохранить поддержку сельскохозяйственных территорий.
Мы должны внедрить новые формы стимулирования эффективной работы сельскохо-зяйственных производителей. Необходимо развивать социальную инфраструктуру на селе (дороги, газификация, строительство объектов социальной сферы). Нужно поддерживать подготовку кадров для села, техническое перевооружение, внедрять новые сорта, сельскохо-зяйственные культуры и породы животных. Региону необходима программа «Овощеводст-во». Однако вся финансовая поддержка села должна осуществляться по понятным и про-зрачным правилам.

3.7 Доступность и качество бюджетных услуг будем обеспечивать с использовани-ем различных механизмов:
 внедрение и тиражирование успешного опыта частно-государственного партнер-ства в публичном секторе (ЖКХ, детские дошкольные, лечебные учреждения, культура и т.д.);
 разработку социальных стандартов, правовых механизмов;
 PR-сопровождение проектов;
 оказание помощи предприятиям, предоставляющим альтернативные услуги в со-циальной сфере, через все механизмы государственной поддержки (субсидирова-ние процентной ставки, лизинг, консультирование).

3.8 Целевые программы должны стать инструментом развития, а не выпол-нять роль дополнительного финансирования текущей деятельности бюджетных орга-низаций.
Областные целевые программы на 2006 год мы будем рассматривать на основании следующих критериев:
- соответствие приоритетам Стратегии развития Томской области и установленным законодательством полномочиям;
- максимальный охват этими программами муниципальных образований
- наличие показателей, позволяющих оценить достижение поставленных целей и конечный результат в период до 3-х лет.

3.9 Выделять лимиты капитальных вложений только после оценки обеспеченно-сти объектами и серьезного финансово-экономического обоснования. Запретить финансиро-вание инвестиционных проектов, для которых эксплуатационные расходы будущих перио-дов превышают эффект от их реализации.

3.10 Обеспечить эффективное взаимодействие в рамках бюджетного планирования территориальных федеральных государственных органов и ведомств с региональной вла-стью. Работа федеральных структур должна оцениваться по их вкладу в развитие террито-рии. Главное – не мешать бизнесу. Необходимо организовать работу федеральных, област-ных и муниципальных ведомств по регулированию и регистрации предпринимательской деятельности по принципу «одного окна».

3.11 Повысить качество среднесрочного финансового плана, сделав его реальной основой составления проекта областного бюджета. Необходимо проведение оценки возмож-ных финансовых последствий принятия и реализации законов в области бюджетного и нало-гового законодательства как минимум на три года. Надо понимать, что переход от сметного финансирования к финансированию за конечный результат – задача среднесрочного периода. Но начинать эту работу необходимо уже в 2006 году.
Пока создание эффективного менеджмента в социальной сфере тормозится стереоти-пами мышления, реальным отсутствием менеджеров; медленно разрабатываются критерии оценки эффективности и качества предоставления бюджетных услуг; не созданы механизмы для привлечения бизнеса в эту сферу.
Многие наши шаги в этом направлении ограничены федеральным законодательством, которое, с одной стороны, эти полномочия передаёт субъектам РФ, а с другой – продолжает их регулировать, ограничивая свободу действия субъектов РФ.

3.12 Обеспечение деятельности органов государственной власти современными информационными средствами; создание электронной администрации, включая ком-плексную информатизацию (автоматизацию):
 процессов управления государственными ресурсами: государственными фи-нансами, областной собственностью, природными и информационными ресурсами;
 процессов управления ключевыми сферами социально-экономического разви-тия: жилищно-коммунальным хозяйством, трудовыми отношениями, социальной поддерж-кой, инновациями, персоналом;
 услуг, предоставляемых органами государственной власти гражданам и организа-циям.
Главный принцип бюджетных расходов - новые расходные обязательства долж-ны приниматься не хаотично в течение финансового года, а просчитываться и плани-роваться на перспективу с учетом возможностей областного бюджета и приорите-тов бюджетной политики через оценку эффективности принимаемых расходов.

4. Налоговая политика на 2006 год
Налоговая политика региона должна быть направлена на развитие и укрепление нало-гового потенциала региона, эффективное использование земли и иной недвижимости, обес-печение исполнения всех социальных обязательств власти перед гражданами.
Основными бюджетообразующими налогами для области остаются: налог на доходы физических лиц, налог на прибыль, НДПИ, налог на имущество и землю. На их получение и должны быть сосредоточены усилия всех уровней власти.
Предоставление компенсации роста налоговой нагрузки предприятиям области в виде льготы по налогу на прибыль в части, зачисляемой в областной бюджет, является одним из стимулов роста производительности труда и легализации заработной платы. Вывод заработ-ной платы из тени остается одним из приоритетов 2006 года.
С 2006 года налоговое законодательство России дает возможность органам местного самоуправления самостоятельно устанавливать ставки земельного налога, порядок и сроки его уплаты. Задача Администрации области - подготовить для представительных органов ме-стного самоуправления рекомендации по установлению на 2006 год экономически обосно-ванных ставок земельного налога.
Внедрению эффективных экономических механизмов управления в области земельных и имущественных отношений мешает ряд нерешенных проблем. Прежде всего, это отсутст-вие систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, современных автоматизированных систем и информационных технологий их учета и оценки. Учитывая, что в Шегарском, Кожевниковском, Томском районах и городе Томске имеются положительные результаты решения вышеозначенных проблем, считаю, что этот опыт необходимо распространить и реализовать в остальных муниципальных образова-ниях.
Функции контроля за полнотой и своевременностью уплаты налогов закреплены за фе-деральной налоговой службой, что в условиях происходящего укрупнения налоговых орга-нов и сокращения межрайонных налоговых инспекций приводит к снижению эффективности налогового администрирования местных налогов. Вместе с тем, органы местного самоуправ-ления могут являться сборщиками налогов, осуществляющими прием от налогоплательщи-ков средств в уплату налогов и перечисление их в бюджет. Создание института сборщиков на территориях муниципальных образований даст непременно положительный результат - станут более прозрачными проблемы бюджетной обеспеченности. Это позволит оценить со-ответствие бюджетных расходов потребностям населения и определить при этом достаточ-ность налогового бремени.
Вызывают серьезную озабоченность пробелы в законодательстве, касающиеся игорно-го бизнеса. Сейчас регламентация данной отрасли осуществляется Налоговым кодексом Рос-сийской Федерации и только в части налогообложения, что не обеспечивает необходимого уровня регулирования и контроля в сфере игорного бизнеса.
Считаю необходимым в целях предупреждения неконтролируемого увеличения числа игорных заведений, защиты участников от злоупотреблений со стороны организаторов игр, а также для обеспечения достижения государством фискальных целей принятие закона Том-ской области, максимально четко определяющего порядок такой деятельности.

5 . Развитие межбюджетных отношений

Важнейший принцип межбюджетной политики органов государственной власти - обеспечение стабильности закрепленных доходных источников и расходных полномочий, повышение ответственности органов местного самоуправления за реализуемую бюджетную политику, создание условий для развития налоговой базы местного самоуправления и ее стимулирование.

5.1. Целесообразно продолжить работу по оздоровлению муниципальных финансов путем заключения соглашений с органами местного самоуправления. Результаты этой рабо-ты сегодня очевидны.

5.2 Необходимо совершенствовать механизм распределения Фонда стимулирования муниципальных образований с учетом появления второго уровня местного самоуправления и приоритетов бюджетной политики. Особый акцент сделать на стимулирование развития на-логооблагаемой базы.

5.3. Начиная с 2006 года предусматривать в расходах областного бюджета создание регионального фонда муниципального развития, разработать эффективный механизм его формирования и распределения.

5.4. Предусмотреть создание в расходах областного бюджета регионального фонда софинансирования социальных расходов.

5.5. Чтобы застраховаться от воздействия внешних факторов и непредвиденных си-туаций при формировании областного бюджета на 2006 год, должен быть предусмотрен своеобразный стабилизационный фонд для выделения дотаций на сбалансированность мест-ных бюджетов.

5.6. С 2006 бюджет ЗАТО должен формироваться по правилам, установленным для всех муниципальных образований, однако нельзя допустить ухудшения условий функциони-рования учреждений бюджетной сферы. Вхождение Северска в консолидированный бюджет должно быть проведено поэтапно.

5.7. Муниципальным образованиям особое внимание следует уделить привлечению заемных средств для финансирования местных бюджетов и предоставления гарантий субъек-там предпринимательской деятельности, реализации инвестиционных проектов. При этом органы местного самоуправленич должны действовать аналогично другим хозяйственным субъектам, использующим для этого заемные средства наряду с собственными. Приоритет-ной сферой применения средств местных займов должно стать развитие общественной ин-фраструктуры.

5.8. Не менее важной проблемой является прозрачность бюджета - понятие, более ши-рокое по сравнению с открытостью и доступностью. Оно также включает качество представ-ленной в нем информации с точки зрения учета бюджетных проблем, наиболее важных для населения. При этом органы местного самоуправления должны постоянно взаимодейство-вать с жителями, которые смогут оценивать, соответствуют ли бюджетные расходы их по-требностям, не являются ли местные налоги избыточными или недостаточными, обеспечены ли стабильные условия для их будущего.

5.9. С 2005 года доходы от единого налога на вмененный доход зачисляются в местные бюджеты. С 2006 года органам местного самоуправления будет передано и регулирование по этому налогу. Предлагаю также передать доходные источники от применения упрощен-ной системы налогообложения в бюджеты муниципальных районов для стимулирования развития малого предпринимательства.

5.10. Необходимо проанализировать практику исполнения органами местного само-управления делегированных им государственных полномочий, и, с учетом мнения глав му-ниципальных образований, расширить перечень передаваемых полномочий.

2006 год будет сложным годом для формирования бюджетных доходов из-за сни-жения темпов экономического роста и падения нефтедобычи. Кроме того, включение ЗАТО Северск в консолидированный бюджет региона может привести к тому, что Томская область станет девятым регионом-донором, а значит, сократятся федеральные трансферты. В тоже время, мы, безусловно, обязаны выполнить закрепленные за областным бюджетом рас-ходные полномочия и обязательства перед населением (организация работы бюджетных уч-реждений, своевременная выплата заработной платы бюджетникам, предоставление мер со-циальной поддержки населению и т. д.). Понятно, что очень сложно будет решать задачи, поставленные в послании. За один год мы не сможем значительно повысить уровень благо-состояния населения и качества жизни. 2006 год станет переломным для региона. В условиях ограниченности финансовых ресурсов мы должны сконцентрировать силы и средства на ос-новных, приоритетных направлениях для увеличения доходов бюджета и преодолеть нега-тивные тенденции. Это будет зависеть от объединенных усилий исполнительной и законода-тельной власти региона.