Олег Громов: Сельский форс-мажор

Местное самоуправление продекларировано только на бумаге

С 1 января вступил с силу федеральный закон N 131 о местном самоуправлении, старт которому был дан в октябре 2003 года. Таким образом, его практическая реализация завершает выстроенную вертикально-горизонтальную пирамиду постсоветской российской власти.

Процесс становления новой системы народовластия на низовом территориальном уровне шел поэтапно, с переходными периодами и перенесением окончательного срока вступления закона в действие на целый год. Выстроить по ранжиру огромное провинциальное пространство страны для федерального центра оказалось делом непростым.

Достигла ли муниципальная реформа своей главной цели, ради которой она затевалась, а именно: сформировать такие эффективные, самодостаточные органы местного самоуправления, которые могли бы в полном объеме выполнять возложенные на них законом полномочия и обязанности перед населением? Своими жизненными наблюдениями по этому поводу делится депутат Госдумы области Олег ГРОМОВ.

Без инструкции по выживанию

Если смотреть на выстроенную систему местного самоуправления с парадного фасада, то ее можно сравнить со зданием, сданным, как говорится, "под ключ". Но жизненные реалии, по правде говоря, далеки от благостной картины. Фактов для такой непредвзятой оценки больше чем достаточно. Систематически объезжаю свой Асиновский округ, стараясь побывать в его "медвежьих углах". Уже в этом году провел более 50 встреч со своими избирателями.

Что бросается в глаза? В отдаленных от города сельских поселениях время остановилось и движется по накатанной колее. Кризисные страсти-мордасти не очень-то поколебали мировосприятие их обитателей. За полтора десятка рыночных и прочих реформ они свыклись-стерпелись со своим скудным житием. И тем не менее не теряют надежду на то, что хуже не будет. Ибо хуже уже некуда. Здесь бедность и запустение стали нормой. Возвращаясь из очередной поездки в село, испытываю в сердце боль, а в голове одна мысль: неужели допустим то, что у нас останутся города, а вокруг социальная пустыня?

Главы поселений, которые участвуют со мной на встречах с избирателями, очень сдержанны на обещания что-либо улучшить в быту жителей деревень. Рады бы, да в 131-м законе четко записано, что их "...полномочия осуществляются в пределах бюджетных средств". А в казне любого сельского поселения их хватает лишь на то, чтобы мало-мальски латать самые неотложные прорехи.

Муниципальная реформа приблизила власть к народу, а что толку? "Самоуправление" продекларировано на бумаге, а фактически находится в структуре государственной власти на птичьих правах, так как не имеет собственной устойчивой имущественной и финансовой обеспеченности для осуществления перечисленных в законе публичных обязательств перед населением и делегированных сверху дополнительных государственных полномочий. А их в перечне набирается не один десяток. На баланс ОМСУ (органы местного самоуправления) сброшено содержание практически всей среды жизнеобитания местного населения. Быт, жилье, дороги, еда, лечение, обучение, досуг и т. д.

Тем не менее узаконенная система налогообложения ничего не оставляет тем же сельским поселениям на поддержку "собственных штанов". Делает их вынужденными нахлебниками, просителями с протянутой рукой. Смотрите, что получается? Не буду вдаваться в подробности, общий налоговый расклад говорит сам за себя. Муниципальные бюджеты имеют доступ к 8 видам налоговых доходов, региональные - к 17, а федеральный бюджет - к 22. Местным властям оставили самые худосочные, неэффективные и труднособираемые налоги. По принципу - на тебе, боже, что нам не гоже. Деньги - нам, а вам - обязанности. Вряд ли кто из вышестоящих налоговладельцев раскошелится, тем более в нынешних условиях, в пользу бедных низов. А надо бы. Надежность любой системы равняется по надежности ее слабейшего звена.

В соответствии со 131-м законом в нашей области создано 117 сельских поселений и 16 муниципальных образований. Если смотреть без розовых очков и местечковых амбиций, то территорий-доноров среди них нет. Чтобы не быть голословным, сошлюсь на аналитику, представленную в Концепции повышения благосостояния населения Томской области до 2020 года. Очень содержательный документ.

В частности, в нем указывается, что лишь два района - Томский и Асиновский - относятся к муниципальным образованиям близким к среднеразвитым. При этом показатели благосостояния и качества жизни в них хуже среднеобластных. Все остальные, в том числе и Колпашевский, отличаются низкими показателями качества жизни, являются отстающими (аутсайдерами). Они практически реципиенты - проблемные, депрессивные, малонаселенные, однако с тяжеловесным, дорогостоящим административным управлением.

Собственными доходами большинство сельских районов закрывают в лучшем случае 10-15% необходимых потребностей. Все средства, в том числе в виде субсидий и дотаций из областного бюджета (а это в пределах 80), аккумулируются в райцентрах. В консолидированном бюджете муниципальных образований бюджеты входящих в них сельских поселений занимают не более 8-10%. Годовая доходная база их колеблется в среднем на уровне 200-250 тыс. рублей. Сельские поселения получают милостыню, которую назвать бюджетом язык не поворачивается. Это, скорее всего, рабочая смета с несколькими расходными статьями.

Иных же источников дохода у большинства сельских поселений днем с огнем не сыскать. Их территории можно сравнить со старыми высохшими колодцами. Куда ни кинь, везде клин. Если где и сохранились коллективные хозяйства или иные малые формы частного предпринимательства, то у них нынче своих финансовых проблем выше головы. О развитии крестьянского, зажиточного слоя в нашей сельской глубинке можно говорить с очень низкой долей оптимизма. Крепких личных подворий в деревнях не становится больше. Тот, кто живет в них, не питают на этот счет никаких иллюзий. Деловые, предприимчивые сельские мужики ищут заработки на стороне. Большинство работает на вахтах.

Неудержимый рост цен на все составляющие себестоимости производимой продукции на селе, рост цен и на прочие услуги, жесткий пресс налоговых обременений приводят к тому, что замирает то, что работало, приносило доход в местную казну. Вот и вынуждены органы МСУ кратно поднимать налоговый оброк на еще живые хозяйствующие субъекты, сельских предпринимателей и рядовых граждан. Да и другие узаконенные поборы растут. Иногда доходит до нелепости. Разработанные чиновниками федеральных министерств единые нормативы чохом накрыли всю провинцию без учета условий проживания людей на той или иной территории. Ощущение такое, что они понятия не имеют, как живут их сограждане вдали от столицы, в сибирской глубинке.

На территории области были установлены самые либеральные правила рыбной ловли, что давало возможность многим жителям, не имеющим работы, реально кормить свои семьи. Федерация утвердила новые "европейские" правила рыболовства законодательно, наложив запрет на вылов рыбы жилковыми сетями, при этом ограничив количество сетей до двух, и это на территории с плотностью проживающих двух человек на один квадратный километр. Запрет - это самая настоящая дикость чиновничьих решений, реализация которых приведет в итоге к подрыву здоровья малоимущего населения, основным источником пропитания и заработка для которого является именно река. Кроме того, владельцы резиновых лодок грузоподъемностью свыше 220 кг теперь обязаны проводить их техосмотр с последующей постановкой на учет, с нанесением порядкового номера. Шагу нельзя сделать без инструкции простому человеку. Может быть, в густонаселенных регионах России эти меры помогут бороться с браконьерством, обеспечат безопасность нахождения на реке, но для жителей малонаселенной, нищенствующей сибирской глубинки это еще один удар поддых.

Ну какие они браконьеры?! Из отдаленных деревень, за сотню с лишним километров, законопослушные мужики вынуждены добираться в райцентр, тратиться на оформление бюрократических бумаг. Представляете, что они думают при этом про всю нашу власть? Старики горько шутят, вспоминая времена хрущевского правления, когда налогами облагались курицы и яйца. А чем сейчас лучше, сравнивают они? Было и остается барски снисходительное отношение к "деревенщине". Стерпит, выдюжит, деваться некуда.

Можно понять невеселое признание главы одного из сельских поселений Асиновского округа: "Выдали бы нам к закону о местном самоуправлении еще инструкцию по самовыживанию. Нынче это самая реальная форма народовластия на селе". По сути, это нефинансируемый мандат.

Сейчас в качестве одной из антикризисных мер предлагаются налоговые каникулы для малого бизнеса. Будь моя воля, я бы вообще освободил депрессивные сельские территории от всех денежных поборов. В Китае пошли на такой шаг и за три года подняли на ноги сельское хозяйство. У нас же миллионы бюджетных рублей бессмысленно тратятся на осуществление мифических глобальных проектов, а уже в пятидесяти километрах от городской черты поля зарастают лесным молодняком. Может, кризис умерит наконец амбиции, отрезвит, опустит на землю грешную ретивых архитекторов "строек века". А если ближе к теме, то в области надо восстановить свой продовольственный фонд, чтобы поддержать с помощью его местных сельхозпроизводителей. Иначе многие из них просто обанкротятся.

Закон - что дышло

По вполне объяснимым причинам сейчас все антикризисные мероприятия нацелены, прежде всего, на жизнеобеспечение городской инфраструктуры. Я не против социальных программ, действующих на территории города Томска, но чем хуже сельские старики, которые и так обижены со всех сторон? Посудите сами, федеральные ветераны труда, проживающие в селе, где нет коммунальных услуг, не могут воспользоваться льготой по отоплению, а это большие суммы. В больницу надо ехать в райцентр, а это затраты на автобус, за справкой также надо попасть или на центральную усадьбу, или опять же в райцентр и т. д. Все это происходит не только потому, что для управленческой элиты "своя рубашка ближе к телу", но и во избежание социальной напряженности у парадных подъездов своих офисов. С ней шутки плохи. Главы муниципалитетов, глядя вверх, тоже стараются в первую очередь приукрашивать райцентры. А очередное урезание расходов, как и прежде, начинают с деревень, аргументируя ликвидацию социальной сферы "финансовой целесообразностью". И при этом ссылаются на закон о местном самоуправлении, прописанные федеральные нормативы. Таким образом, вынуждают селян задавать резонный вопрос: что это за закон, если он против людей? Свидетельством тому - коллективные письма жителей ущемленных деревень, опубликованные в газете "Красное знамя", из Бакчарского и других районов области.

Местные чиновники на свое усмотрение трактуют закон N 131, сознательно или по незнанию упуская его базовый смысл, который заключается в защите прав и интересов жителей той или иной конкретной территории. Что степень удовлетворения общественных потребностей - единственный показатель результативной деятельности органов местного самоуправления. Их существование оправдано лишь в той мере, в какой они способны: а) предоставить людям необходимый набор социальных услуг; б) активизировать участие самого населения в решении вопросов местного значения на территории их проживания.

В нашей области мы имеем то, что имеем: "матрешечные" поселения, и большинство райцентров - головастиков, которые на содержание себя тратят в разы больше средств, чем зарабатывают сами. Экономия бюджетных средств за счет оптимизации социальной сферы сельских поселений исчерпала себя. Это уже не оптимизация, а тупиковый путь, стимулирующий стихийный процесс запустения и деградации территорий.

Судя по всему, нагрянувший кризис обострил эту проблему по всей стране. В ряде регионов сельские поселения стали отказываться от своих урезанных полномочий. Кому нужна профанация местного самоуправления?

Поэтому не случайно на уровне федерации поднимается вопрос об "экономическом районировании", в рамках которого могут быть пересмотрены границы федеральных округов и внесены изменения в существующую модель деления федерации на субъекты. Секрета в этом никакого нет, административно-территориальная реформа охватывает всю вертикально-горизонтальную пирамиду власти. Вопрос упирается в сроки ее проведения.

Президент Д. Медведев не скрывает того факта, что существующая система управления с непомерно разросшимся, забюрократизированным аппаратом не способна адекватно отвечать на сложные вызовы времени. Сейчас на каждые 100 россиян приходится 1 чиновник. По сравнению с СССР это соотношение выросло почти в 3 раза! Как в пословице: семеро с ложкой, один с сошкой. Образно выражаясь, вверху - тьма власти, внизу - хилое самоуправление. Неработоспособная бюрократия лишь плодит круговую поруку и безответственность, разжигает коррупционные аппетиты.

Кстати говоря, несмотря на кризис, в некоторых регионах пошли дальше механического сокращения расходов на содержание управленческих штатов. Так, в Забайкальском крае вместо существующих 34 муниципальных районов планируется создать 10-12 округов. Что позволит сделать местную власть более эффективной и нацеленной на результат. И не только это. А реально, на деле поддержать село - кормильца и хранителя народных традиций. Права пословица: нельзя кусать руку, из которой кормишься.

Олег ГРОМОВ, депутат Госдумы Томской области.

"Красное знамя", 18.03.2009