Формирование единого законодательного поля нуждается в объединении усилий аппаратов законодательных органов

“Думская панорама” (№37–38) уже сообщала о прошедшем в Государственной Думе семинаре-совещании руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, посвященном практике взаимодействия Государственной Думы и местных органов государственной власти. Диалог законодателей оказался очень содержательным, было высказано пожелание опубликовать выступления участников дискуссии.

ЗАЛОГ УСПЕХА – КООРДИНАЦИЯ ДЕЙСТВИЙ
ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ ВСЕХ УРОВНЕЙ

Опыт работы коллег для нас особенно ценен, заявила руководитель аппарата Законодательного собрания Вологодской области Людмила Ячеистова. Поэтому хотелось бы поблагодарить Аппарат Государственной Думы за возможность регулярно собираться и обсуждать наши проблемы и за постоянную помощь, которую мы ощущаем у себя на местах.

Далее она рассказала об опыте работы и проблемах аппарата Законодательного собрания Вологодчины. За формирование плана законопроектной работы, сказала Л. Ячеистова, у нас отвечает недавно созданный в Аналитическом управлении Информационно-аналитический сектор, главная задача которого – сбор материалов к разрабатываемому законопроекту. Он же занимается и разработкой социально-экономических перспектив и последствий принятия закона. При нем созданы пресс-служба, библиотека, действует информационно-коммуникационный сектор.

Формирование и работа Аналитического управления для нас дело во многом новое. Изучив аналогичный опыт в субъектах Федерации, мы увидели, что далеко не везде есть подобные управления и отделы. Поэтому вносим предложение собрать руководителей этих управлений, отделов на такой же семинар-совещание и дать им необходимый материал.

Деятельность постоянных комитетов Законодательного собрания у нас обеспечивают 19 государственных служащих. На основе нового положения сформирован резерв кадров. Каждый резервный работник наметил для себя индивидуальный план повышения квалификации. Все прошли стажировку или обучение. Сегодня, когда кадровый резерв перестал быть формальностью, началась борьба за то, чтобы в него попасть. Это стимулирует профессиональный рост.

Перестройка работы идет параллельно с решением вопросов технической модернизации. В течение последних трех лет она у нас проводится системно. Разработан и финансово обеспечен двухлетний план развития информационных технологий. Электронное голосование в зале уже два года проводится с помощью самого современного оборудования. На его основе разрабатывается программное обеспечение для сопровождения и принятия законопроектов, документооборота. В I квартале будущего года начнем с ней работать. Сейчас идет обучение аппарата.

В локально-компьютерной сети Законодательного собрания действует единая информационно-справочная служба. В сентябре открыт сайт Законодательного собрания в Интернете. Ввели систему электронных носителей для субъектов законодательной инициативы. В I квартале будущего года предполагаем отказаться от большого количества бумажных носителей и каждому депутату вручить портативные компьютеры.

Новые подходы и требования к аппарату диктуют необходимость постоянного повышения квалификации кадров, систематического обновления знаний и умения, формирования прежде всего творческого потенциала. Реорганизация аппарата, серьезная работа с каждым сотрудником, собеседования показали, что у нас великолепные исполнители, но они, к сожалению, пока еще слабые в творческом отношении. Поэтому мы просили бы Думу практические семинары с участием специалистов Государственной Думы проводить на местах, объединяя несколько регионов.

Очень нужна помощь нашим юристам по проблемам юридической технологии разработки законопроектов. Этому не учат ни в одном юридическом вузе. Этому могут научить только специалисты Государственной Думы и Совета Федерации. Есть свои особенности и в работе бухгалтерской службы законодательных собраний. Думаю, наших главных бухгалтеров власти на семинары никогда не собирали. А проблем у них очень много: как формировать смету Законодательного собрания, отстоять и обеспечить ее выполнение.

Мы поддерживаем создание Координационного совета руководителей аппаратов законодательных собраний. И очень хорошо, что в состав его президиума вошли представители федеральных округов. Почему бы нечто подобное не организовать и по федеральным округам? Пусть член президиума этого Координационного совета будет руководителем такого же координационного совета в округе, где мы бы могли чаще встречаться, обсуждать проблемы и через него выносить их на “главный” Координационный совет.

Думаю, Координационному совету руководителей аппаратов надо пойти на деловое сотрудничество с Советом законодателей. У нас широкое поле для совместной деятельности. Выступления Руководителя Аппарата Думы от имени аппаратов на Совете законодателей будут, несомненно, полезны. А мы, в свою очередь, готовы снабжать его материалами, которые необходимо довести до сведения законодателей.

И последнее. Нам было бы интересно знать о судьбе рассматриваемых законопроектов: поддержан ли тот или иной федеральный закон, сколько субъектов его поддержали, принят он или отклонен и по какой причине. Думаю, такой информацией Аппарат Государственной Думы мог бы нас снабжать, а мы, в свою очередь, будем знать, где недоработали, не обеспечили качество и сроки.

РЕГИОНЫ МОГУТ ПОВЛИЯТЬ НА РЕШЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Решения принимают депутаты, а готовит их аппарат, сказал взявший слово председатель Комитета Государственной Думы по бюджету, финансам и налогам Александр Жуков. От того, насколько четко он справляется со своими обязанностями, зависит качество и нашей работы. Подавляющее большинство законов, рассматриваемых комитетом, относится к ведению субъектов Федерации. Это и бюджет, и поправки в него, изменение налогового законодательства, где тоже, как правило, затрагиваются интересы регионов. Поэтому нам очень важно, чтобы субъекты Федерации своевременно давали заключения и отзывы. По многим законопроектам мы получаем заключения от десятков субъектов Федерации. К сожалению, они очень неравноценные. Большая часть заключений – это несколько строчек. Они не позволяют серьезно проанализировать, почему законопроект поддерживается или не поддерживается. Основания, по которым Законодательное собрание приняло то или иное решение, необходимо четко формулировать. Тогда мы услышим голос регионов и поймем их отношение к законопроекту, убежден А. Жуков.

Недавно Государственная Дума рассмотрела важнейшие для субъектов Федерации законопроекты о внесении поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы. Они связаны с двумя так называемыми “законами Козака”, реформирующими систему государственной власти. Документы приняты, но действовать не смогут, пока не будут обеспечены финансовой поддержкой. Они распределяют и закрепляют полномочия за федеральным, региональным, местным уровнем, но полномочия без денег работать не будут. На них от субъектов Федерации мы получили около 60 заключений. Подавляющее большинство их поддерживает. А почему не поддерживают остальные, мы не знаем. А важно именно содержание. Сказать, правилен законопроект или нет, значит, ничего не сказать. Ведь в нем детально расписано, какие налоги за каким уровнем власти закрепляются. Какой уровень власти по каким налогам – федеральным, региональным, местным – имеет право принять решение. Какие налоги регулирующие и как по ним строятся взаимоотношения между региональным и местным уровнем власти. Вопросы очень сложные. Субъекты отличаются и по экономическому развитию, и по бюджетам, по-разному распределены средства на их территории. Нам из Москвы увидеть это довольно трудно. А ведь при рассмотрении бюджета каждый год возникает вопрос, как распределить трансферты между регионами, какие формулы взять для их определения, как распределить дорожные субсидии и так далее. Два закона, о которых я упомянул выше, создают базовую основу, которая будет действовать на протяжении 4-5 лет, начиная с 2005 года.

Есть много примеров, когда, учитывая мнение субъектов Федерации, правительство было вынуждено существенно корректировать свой подход. Например, когда мы рассматривали бюджет, правительство внесло статью, по которой практически все дотационные регионы с 1 января 2004 года в полном объеме переводились на обслуживание через Федеральное казначейство. Мы получили порядка 50 писем от субъектов Федерации, выступивших против этого. В результате было решено на казначейское обслуживание перевести только высокодотационные регионы.

Председатель Комитета Госдумы обратил внимание участников семинара-совещания на то, что основная работа при рассмотрении бюджета проходит не в октябре или в ноябре, когда принимается решение, а весной, в Министерстве финансов. Затем летом трехсторонняя комиссия – Совет Федерации, Дума и правительство – обсуждает все вопросы. И если позиция региона, действительно, обоснована, Законодательное собрание может внести коррективы на стадии обсуждения, а не пытаться “догнать поезд”, который уже набрал ход. Когда бюджет сверстан, дополнительно вставить еще какие-нибудь объекты очень трудно. Это означает, что у кого-то надо будет забрать и кому-то дать. Это нужно четко понимать. То же самое, касается и региональных инвестиционных программ.

У нас действует отработанная практика, когда законопроекты, вносящие изменения в финансовые взаимоотношения федерального или консолидированного бюджета, требуют заключения правительства. Подавляющее же большинство региональных законопроектов приходят без него, поэтому автоматически возвращаются авторам законодательной инициативы. Субъект законодательной инициативы должен подготовить законопроект, сделать финансово-экономическое обоснование и направить в правительство. И только после того, как получено заключение правительства, вносить проект в Государственную Думу, напомнил А. Жуков.

Много вопросов на семинаре-совещании вызвало отклонение поправок к бюджету. Дело в том, объяснил глава думского комитета, что во втором чтении бюджета рассматриваются поправки по распределению средств между различными расходными разделами бюджета. В этом году, еще до поступления бюджета в Государственную Думу, шли активные консультации между правительством и думскими фракциями. На этой стадии произошли очень серьезные изменения, в том числе, увеличились расходы по многим разделам, например, по разделу “финансовая помощь регионам”. Дополнительно был добавлен 21 миллиард рублей. По дорожному строительству тоже была достигнута договоренность о том, что изменения вносятся на этой стадии и подвергаться корректировке при его рассмотрении в Думе не будут. Вторая причина отклонения поправок заключалась в том, что ряд серьезных вопросов Бюджета-2004 правительство предложило решить, внеся поправки в Бюджет-2003. Его расходная часть в конце года дополнительно увеличилась на 68 миллиардов рублей, включая то, что идет в регионы для подготовки к зиме. Это и пролонгация возврата бюджетных ссуд, и дополнительная финансовая помощь на увеличение заработной платы, и так далее.

Что касается якобы нарушения паритета в распределении налогов – 50 на 50, надо понимать, что никакого нарушения нормы Бюджетного кодекса нет, поскольку закон ее действие ежегодно приостанавливает. В дальнейшем она будет исключена, поскольку распределение налогов 50 на 50 ничем не обосновано. Доходы бюджета должны делиться под имеющиеся на каждом уровне полномочия. Что, собственно, предусматривает и реформа, и принятые законы, сказал выступающий.

Одним из основных источников финансирования дорожных фондов и в 2004 году, и в дальнейшем останутся акцизы на бензин и на горюче-смазочные материалы. Они будут поступать в региональные, а не местные бюджеты. В связи с тем, что сумма акцизов распределена по России неравномерно – большую часть получают 22 региона, эти деньги решено аккумулировать на одном счете и распределять между регионами пропорционально длине протяженности дорог и количеству автомобилей. Основной источник финансирования дорожного строительства – налог на прибыль – региональный налог. Если посмотреть законопроект, который будет приниматься в первом чтении – о поправках в Бюджетный и Налоговый кодекс в связи с ростом полномочий и обязательств, передаваемых на региональный уровень, станет ясно, что произойдет перераспределение средств: муниципальные бюджеты получат меньше, а региональные больше. В первую очередь, это связано с тем, что финансирование образовательных учреждений с муниципального передается на региональный уровень, сообщил в заключение А. Жуков.

ГОСУДАРСТВО – ЭТО НЕ ЧИНОВНИКИ, ЭТО – ВСЕ МЫ

Одна из главных проблем государственной службы, убежден руководитель аппарата Самарской губернской Думы Сергей Савельев, – избыточность функций, которые берет на себя государство. И они настолько обширны, что государство уже не справляется с обязанностями, которые должно выполнять. Следствие этого – отсутствие целостной системы государственной службы, включая государственную, региональную, тем более, муниципальную, организационная нестабильность госслужбы и государственного управления, противоречия и проблемы законодательства о государственной службе и распространенность в деятельности госаппарата антисоциальных явлений, в первую очередь, коррупции. К сожалению, в России отношение к ней очень специфическое. Например, на последнем всемирном конгрессе по противодействию коррупции не было ни одного представителя от государства и Государственной Думы. А правительство до сих пор не подписало соответствующую Европейскую конвенцию.

На взгляд С. Савельева, переустройство системы государственной службы имеет три составляющие. Одна из них – перераспределение полномочий между различными уровнями государственной службы. Но для начала нужно четко определить функции, которые выполняют соответствующие уровни власти. Именно на них базируется построение системы управления, именно предназначение функций определяет, какая структура управления и какая структура государственной службы у нас должны быть.

Анализ показывает, что в большинстве субъектов Федерации в органах исполнительной власти по-прежнему сохраняется иерархическое построение управления. А в системе рыночных отношений подобная система не может эффективно управлять ситуацией ни в регионах ни в Российской Федерации.

Пример – управление государственной собственностью. Государство, многократно изменяя структуру, так и не нашло оптимальных рычагов управления. Потому и возникают процессы, подобные делу “ЮКОСа” и других предприятий. На мой взгляд, государственное управление в нынешних условиях должно быть неким государственным менеджментом. То есть не только управлять, но и заранее сообщать о своих намерениях, чтобы хозяйствующие субъекты могли заблаговременно планировать свои действия. Если говорить о программах социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, то пока это, скорее, планы мероприятий, которые необходимо реализовать: построить школу, какое-то предприятие. Присвоение государством функций хозяйственной деятельности абсолютно не соответствует современным реалиям.

Вторая составляющая – административная реформа, перестройка системы исполнительной власти. Единого подхода у нас к этому нет. Почему, например, автономная республика, население которой 350 тысяч человек, может иметь президента, а Красноярский край или Самарская область – только администрацию? Мало того, что к определению структуры исполнительной власти – хотя функции однотипные – разный подход, но ведь и органы исполнительной власти с однотипными названиями имеют разные полномочия и функции. Это не только не дает им нормально работать, но и сильно осложняет взаимодействие с федеральным центром. На мой взгляд, нужен закон, который бы определял единую логику построения управления и органов исполнительной власти.

Конечно, взаимодействие государства с обществом, построение гражданского общества – одна из задач государства. Логика подсказывает, что свои избыточные функции оно должно отдать гражданскому обществу, или некоммерческим, негосударственным организациям. Как это делается во многих странах с давними демократическими традициями. Поэтому, на мой взгляд, нужно думать, в том числе и на законодательном уровне, как повысить активность этих организаций. Именно они, а не политические партии, аккумулирующие мнение сравнительно узкого сектора россиян, должны пользоваться таким правом.

Третья составляющая – собственно реформа государственной службы и изменение статуса государственного служащего. Нам давно пора перейти от принципа “народ существует для государства” к принципу “государство существует для народа”. Это непросто и, наверное, потребует много лет. Но уже сегодня такая идея должна быть поставлена во главу всех действий государственных служащих. На взгляд С. Савельева, изменения должны проходить под лозунгом: “Государство – это не чиновник, это – все мы”. За границей этот лозунг хорошо известен.

Необходимо и существенное повышение квалификации сотрудников. Не секрет, что около 40 процентов госслужащих не имеют базового образования. В планах многих учебных заведений есть специальность “государственное и муниципальное управление”. Но, к сожалению, лекции в них зачастую читают теоретики, поверхностно знающие проблемы госслужбы. Исправить ситуацию, по мнению С.Савельева, могло бы более тесное взаимодействие в учебном процессе теоретиков с практиками.

КОММЕНТАРИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЮРИСТОВ
НЕ ВСЕГДА ТРАКТУЮТСЯ ОДНОЗНАЧНО

Накануне принятия закона “Об общих принципах организации местного самоуправления” социологи провели исследование более чем в половине субъектов Федерации, начал свое выступление руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Сергей Кутуков. Людям были предложены две формулировки: “Местное самоуправление – это представительство государства на местах. Его главная обязанность – исполнять распоряжения государственной власти, обеспечивать единый стандарт на территории всей страны” и “Местное самоуправление – это форма самоорганизации населения. Его главная обязанность – предоставлять услуги по запросам жителей”. Вторая формулировка соответствует Конституции и законодательству. Каково же было удивление специалистов, когда более половины опрошенных положительно восприняла первую формулировку. Это означает, что население не понимает, что такое местное самоуправление.

В комитет поступило свыше 6 тысяч поправок, касающихся территориальной основы местного самоуправления, проинформировал С.Кутуков. Большая часть – от субъектов Федерации. Опыт совместной работы показал: когда их представители присутствуют на заседаниях комитета, в рабочих группах и аргументировано отстаивают особенности местного самоуправления, большая часть поправок учитывается законодателями и входит в текст законопроекта. Например, комитет согласился с предложением большинства субъектов не менять границы и территории существующих муниципальных образований, если это не ведет к социально-экономическому росту. Но есть и другие примеры. Ежедневно мы анализируем текущую прессу, рассказывающую о реформе местного самоуправления. Недавно прочитал о том, что в Подмосковье вместо 73 муниципальных образований появится 500-700?!

Юристы законодательных органов субъектов Федерации консультируют региональных депутатов. И мы следим за этим с долей опасения. Дело в том, что комментарии некоторых юристов не всегда корректны. Поэтому в первую очередь совместно с правительством нам необходимо выработать единые комментарии базовых статей и положений. Не забудем: закон “Об общих принципах организации местного самоуправления” предполагает принятие еще 73 законопроектов. В связи с этим возникает множество вопросов, в первую очередь, связанных с финансированием. А ведь именно от обеспеченности денежными ресурсами зависит, как пойдут задуманные реформы. Пока же разъяснения Министерства финансов носят в этой области чересчур общий характер, заключил выступающий.

ИЗ 625 МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НИЖЕГОРОДЧИНЫ ТОЛЬКО 8 – ДОНОРЫ, А БОГАТО ЖИТЬ ХОТЯТ ВСЕ

В Нижегородской области местное самоуправление осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, но с местными особенностями, рассказал заместитель руководителя Аппарата Законодательного собрания области Владимир Кожин. Во-первых, в муниципальных образованиях уже есть исполнительные органы местного самоуправления, местных администраций. И в этой части нам практически ничего не надо менять. Во-вторых, двухуровневое местное самоуправление районов и входящих в них поселковых и сельских муниципальных образований тоже не потребует радикальных изменений, поскольку лишь в двух районах из 48 низовых муниципальных образований нет.

А вот проблемы есть. Из 625 муниципальных образований лишь 8 –доноры, остальные – дотационные. На какие средства они будут существовать в связи с реформой местного самоуправления? Хотелось бы, чтобы сроки, определенные в законе о реформе местного самоуправления, были выдержаны, а правительство, как это и предусматривается, до 1 июля 2004 года определило субъектов Российской Федерации с низкой и высокой плотностью населения. Добиться этого без помощи руководства Аппарата Государственной Думы, думаю, будет невозможно, считает В. Кожин.

Закон о реформе местного самоуправления для единообразного понимания и тем более воплощения, по его мнению, очень сложный. Поэтому очень ценно, что Аппарат Государственной Думы оперативно направлял в законодательные органы субъектов Федерации подробные, доходчивые комментарии и, что особенно важно для его успешной реализации, – модельные проекты уставов поселений, муниципальных районов и городских округов.

РЕШЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
ДОЛЖНЫ ИСПОЛНЯТЬСЯ НЕУКОСНИТЕЛЬНО

Когда рассматривался законопроект “О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде”, напомнил начальник Управления конституционного права Конституционного Суда РФ Леонид Лазарев, то по поводу изменений правового механизма реализации решений Конституционного Суда схлестнулись разные позиции. Все были единодушны в том, что необходимо добиться неукоснительного исполнения решений Конституционного Суда. Однако стороны по-разному понимали характер его решений. Одни считали, что, толкуя Конституцию, проверяя конституционные законы, Конституционный Суд не может не вводить новую норму прямого действия – с признанием нормативного акта неконституционным; он утрачивает силу и возникает пробел, который необходимо восполнить. Однако не всегда Федеральное Собрание, Правительство делают это оперативно. Другие уверены, что Конституционный Суд не должен издавать решения, содержащие нормы; мотивировочная часть с обоснованиями, правовыми позициями Конституционного Суда по рассматриваемому вопросу не должны быть обязательными, а в результативной части достаточно лишь написать, конституционен нормативный акт или нет.

Если бы в законе нашла отражение вторая позиция, это, безусловно, торпедировало бы конституционное правосудие в России и отбросило назад многие достижения в обеспечении правовой защиты Конституции. А Конституционный Суд превратило бы в консультативный орган наподобие Комитета конституционного надзора, каким он и был прежде. Вполне обоснованно Дума не поддержала вторую позицию: внесенные в закон изменения направлены именно на обеспечение неукоснительного соблюдения федеральными, региональными структурами всех решений Конституционного Суда.

Если законодательный орган субъекта Федерации принимает законы, исполнительная власть осуществляет подзаконные нормы, то Конституционный Суд осуществляет корректирующую функцию, исходя из своих конституционных полномочий, ради которых и был создан. Президент Российской Федерации, выступая на торжественном заседании, посвященном 10-летию Конституционного Суда и говоря о его месте в системе федеральных органов власти, сказал о его независимости и возможности своими решениями влиять на их деятельность. Он – более высокая инстанция, каким и должен быть орган конституционного правосудия, поскольку защищает Конституцию, подчеркнул оратор.

Одна из форм влияния на законодательство – выявление конституционно-правового смысла закона, который должен реализовываться и применяться в истолковании Конституционного Суда. Например, законодатели Татарстана и Башкортостана сочли неконституционным положение статьи 27 Федерального закона “О судебной системе”, определяющей полномочия конституционных уставных судов субъектов Федерации. Конституционный Суд признал положение конституционным, но в том смысле, в котором сам истолковал. А именно: за пределами компетенции Конституционного Суда и иных судов законодатель субъекта Федерации имеет право установить дополнительные полномочия в соответствии со своим предметом ведения. Жаль только, что конституционных уставных судов у нас всего 14: субъекты Федерации не спешат установить еще один орган контроля над собой. А ведь правовая система субъектов Федерации, имеющих конституционные уставные суды, с точки зрения Л.Лазарева, имеет большую правовую защищенность.

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ДЕЙСТВУЕТ В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВА

Счетная палата – единственный конституционный орган государственного финансового контроля, статус, задачи, полномочия, порядок и виды деятельности которого определены отдельным федеральным законом, сказала заместитель начальника Управления по взаимодействию с контрольно-счетными органами Российской Федерации Счетной палаты Елена Синёва. Ее принципиальное отличие от других контрольных органов в том, что она – субъект внешнего контроля, то есть контролирует исполнительную власть от имени и в интересах общества.

Счетная палата тесно сотрудничает с Государственной Думой и Советом Федерации. В рамках Комитета по бюджету и налогам есть подкомитет по финансовому контролю, аудиту, взаимодействующий со Счетной палатой. В Совете Федерации в январе 2002 года также была образована комиссия по взаимодействию со Счетной палатой, к ведению которой относятся вопросы законодательного обеспечения государственно-финансового контроля, контроля за выполнением федерального бюджета, предварительного рассмотрения отчетов Счетной палаты, обобщение предложений комитетов, комиссий Совета Федерации, о поручениях Счетной палате и ряд других.

Нельзя не сказать об имеющейся проблеме. Согласно закону Счетная палата контролирует исполнение федерального бюджета, своевременность денежных поступлений, выявляет нарушения и отклонения. Данные оперативного контроля Счетная палата должна ежеквартально представлять Федеральному Собранию. Однако Правительство добилось приостановления действия некоторых статей закона, в том числе Бюджетного кодекса. Кстати, в проекте федерального закона на 2004 год правительство вновь приостановило действие 14-й статьи закона о Счетной палате, чем, по существу, вывело себя из-под контроля парламента.

Вызывает тревогу и состояние правовой базы при формировании федерального бюджета. Если в прошлом году Бюджетному кодексу не соответствовало 24 статьи проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год”, то в этом году их уже 44. Одновременно отдельной статьей предлагается приостановить действие некоторых норм Бюджетного кодекса. Необходимо напомнить, что в случае противоречия между кодексом и законом о федеральном бюджете, применяются нормы кодекса. Об этом говорит статья 2 Бюджетного кодекса России. Следовательно, легитимность многих норм проекта закона “О федеральном бюджете на 2004 год” будет вызывать большие сомнения.

Напрашивается два вывода: либо бюджетное законодательство не соответствует потребностям современного бюджетного процесса, и правительство должно незамедлительно устранить противоречия, либо правительство сознательно нарушает действующее законодательство и снижает степень своей ответственности за неисполнение взятых обязательств, одновременно ослабляя парламентский контроль за исполнением бюджета.

Несколько лет ведется разговор о необходимости принятия федерального закона “О единых принципах финансового контроля в Российской Федерации”. Действующее федеральное законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем более на муниципальном уровне, оставляя это на усмотрение региональных и местных органов власти. В результате регионы по-разному организуют финансовый контроль, порой предоставляя контрольным органам разные, подчас очень ограниченные полномочия. В некоторых регионах контрольно-счетные органы отсутствуют вовсе, а кое-где являются придатками органов исполнительной власти.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в этой области позволяет выделить в основном две категории контрольно-счетных органов законодательной власти. Первая группа – самостоятельные, независимые от иных государственных институтов счетные палаты. Вторая – счетные палаты, являющиеся составной частью законодательных органов власти или подразделениями их аппаратов, не наделенные правами юридического лица.

Из 83 созданных в регионах контрольно-счетных органов лишь примерно половина имеет статус юридического лица. Велик разброс и в численности их сотрудников. В среднем региональный контрольно-счетный орган состоит из 12-15 человек, во многих субъектах Федерации – до 10 человек. Например, в контрольно-счетной палате Орловской области лишь 4 сотрудника, при том, что бюджет сравним с бюджетом Калужской области, где штат работников палаты – более 30 человек. Примерным исключением являются контрольно-счетные палаты Москвы – 181 человек, Тюменской области – 60, Челябинской – 55 и некоторых других.

Единство принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов законодательной власти должен обеспечить закон “Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации”. Однако его обсуждение и принятие затягивается. В этих условиях независимый внешний контроль за региональными бюджетами во многих субъектах Федерации носит символический характер, а на муниципальном уровне зачастую отсутствует совсем. Это позволяет региональной власти распоряжаться финансами совершенно бесконтрольно.

Одно из важнейших направлений деятельности Счетной палаты – обеспечение взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Данное направление реализует созданное в структуре Счетной палаты управление по взаимодействию с контрольно-счетными органами Российской Федерации. Между Счетной палатой и региональными контрольно-счетными органами заключены соглашения о двухстороннем сотрудничестве. В него входит координация совместных контрольных, экспертно-аналитических и других видов деятельности. Контрольно-счетным органам субъектов Федерации оказывается необходимая правовая и методическая помощь.

В целях повышения эффективности государственного финансового контроля и координации деятельности его рабочих инструментов в 2000 году была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации. Она призвана содействовать разработке и внедрению унифицированной системы контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней, а также оказывать информационную и методическую правовую помощь коллегам в регионах. Деятельность ассоциации способствовала процессу создания контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципальных образований. Сегодня в нее входят Счетная палата, 83 региональных организации и Союз муниципальных контрольно-счетных органов. Во всех федеральных округах открыты и работают отделения ассоциации. С их помощью предполагается наладить конструктивное взаимодействие контрольно-счетных органов внутри каждого федерального округа, укрепить их взаимное сотрудничество со Счетной палатой. Это будет способствовать решению задач, поставленных Президентом, а именно: приблизить к территориям исполнение некоторых федеральных функций, прежде всего, контроль.

Под эгидой ассоциации проводятся конференции, семинары, “круглые столы”, на которых обсуждаются актуальные проблемы совершенствования государственного финансового контроля, изучается и распространяется передовой опыт. В целях повышения результативности деятельности Счетной палаты за последний год значительно активизировалось ее взаимодействие с Генеральной прокуратурой, Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности, Комитетом финансового мониторинга и другими структурами. Результаты взаимодействия уже налицо. Наглядным примером могут служат проверки, проводимые в Чеченской республике, которые трудно было бы довести до логического конца силами одной Счетной палаты.

Создание адекватной системы финансового контроля – одно из непременных условий успеха экономических реформ. Государственный финансовый контроль должен стать важнейшей потребностью государства. Для этого необходима большая совместная работа парламентариев, представителей органов исполнительной власти, работников Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Федерации, научной общественности и, конечно, политической воли.

АППАРАТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА ДОЛЖЕН БЫТЬ ЕДИНЫМ

Социологи давно подметили, что стремление к власти напрямую связано с экономическими интересами, заявил руководитель аппарата Архангельского областного Собрания депутатов Сергей Мальцев. Поэтому борьба за мандат депутата регионального парламента становится все жестче, по накалу не уступая выборам в Государственную Думу. В соответствии с законом о выборах депутатов Архангельского областного Собрания депутатов и уставом области депутатские мандаты в 2004 году получат 78 депутатов – в два раза больше, чем сейчас. Это уже сегодня ставит перед аппаратом Собрания более сложные задачи. С появлением депутатских фракций изменятся некоторые функции аппарата. Это вызывает много вопросов. Например, кто должен обеспечивать работу комиссий и депутатских фракций и какими силами?

Деятельность постоянных комиссий, например, сегодня обеспечивает организационное управление и его девять постоянных комиссий. За каждой закреплен сотрудник правового управления, осуществляющий правовое сопровождение законопроектов, и консультирует председателя комиссии. В некоторых регионах созданы отдельные аппараты комиссий или комитетов, не входящие в общую структуру аппарата и работающие под непосредственным руководством председателя комиссии или комитета. Вероятно, подобные аппараты можно создавать и для обеспечения деятельности депутатских фракций, как это сделано в Государственной Думе.

Убежден в том, что аппарат законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации должен быть единым. В пользу этого суждения говорит то, что единственное его назначение – обеспечение деятельности законодательного органа. И несмотря на то, что направления различны – правовое, организационное, финансово-хозяйственное и т.д. – координация должна находиться в одних руках. Мне могут возразить, что координирующую функцию могут выполнять председатели или заместители председателя законодательного органа. Конечно, могут. Но в таком случае, когда они будут заниматься законотворчеством и выполнять представительские функции? Кроме того, именно аппарат – носитель преемственности в работе законодательного органа. Ведь теоретически может случиться, что в очередном созыве не окажется ни одного депутата из предыдущего созыва. И только аппарат Законодательного собрания сможет привнести в его работу то положительное, те хорошие традиции, которые отработаны в предыдущем созыве.

Еще один больной вопрос. В Северо-Западном регионе только в республиках Карелии и Коми, Мурманской области аппарат является юридическим лицом, а руководитель аппарата – распорядителем финансовых средств. Это совершенно правильно, хотя в нашем областном Собрании поддержки у депутатов пока не находит.

Содержание большого количества депутатов требует увеличения финансовых средств, помещений и транспорта. Законодательные органы субъектов Федерации, их аппараты иногда размещаются в арендованных зданиях. В связи с чем с исполнительной властью постоянно возникают проблемы, касающиеся материально-технического обеспечения.

В соответствии с областным законом о статусе депутата Архангельского областного Собрания, каждый из них вправе иметь до 5 помощников, 2-х – по трудовому договору или контракту. В этом году мы приняли закон о денежном содержании государственных служащих и лиц, замещающих должности госслужащих. Когда растет заработная плата у депутатов, автоматически поднимается заработная плата и у помощников. В связи с этим значительно возрастает нагрузка на кадровую службу и бухгалтерию аппарата, которым придется обрабатывать несколько сотен данных на помощников будущего созыва, а вы знаете, какова текучесть среди этого контингента. Если проанализировать, какое количество работников аппарата приходится на одного парламентария, разброс в разных законодательных органах власти субъектов Федерации будет отличаться очень сильно, а объемы финансирования одного депутата – еще больше.

В связи с проведением административной реформы Совету руководителей аппаратов законодательных органов власти субъектов Федерации, который мы создали, на основе анализа существующей ситуации было бы полезно выработать рекомендации и направить их председателям законодательных органов субъектов. Это нам поможет пробить, например, увеличение штатной численности сотрудников, что бывает очень трудно сделать. Если сегодня мы не приведем в соответствие с новыми требованиями смету, структуру и штаты, завтра будем не в состоянии обеспечить новые функции, которые появятся у аппарата.

С проведением административной реформы, реформы местного самоуправления перед законодательными органами власти встают непростые задачи. Поэтому от Совета руководителей аппаратов, Аппарата Государственной Думы понадобится наработка практики и рекомендаций по широкому кругу вопросов и ее оперативное распространение через информационные каналы. Уверен, что неоценимую помощь, как всегда, нам окажут сотрудники Аппарата Государственной Думы. Есть смысл подумать о модельном положении об аппарате законодательного органа.

РОССИЙСКАЯ СПЕЦИФИКА И ОБЩЕЕВРОПЕЙСКИЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВА

За 10 лет Государственная Дума приняла почти 1800 законов. Это позволило создать достаточно эффективный на сегодняшнем этапе правовой механизм действия Конституции, считает начальник Правового управления Аппарата Госдумы Григорий Ивлиев. Законы работают, и это позволяет говорить о том, что мы подходим к новому этапу – изменению правового поля в соответствии с общественными отношениями, сложившимися в ХХI веке, создаем инструменты, которые позволят решать специфические российские проблемы. И в этом не отстаем от современных зарубежных моделей развития законодательства.

Однако основная задача Правового управления – определение соответствия российского законодательства Конституции России. Каждую норму Конституции мы должны рассматривать во взаимосвязи с остальными – такой подход практикует Конституционный Суд – и только после этого принимаем окончательное решение. При Председателе Государственной Думы создано 4 научных экспертных совета, где собраны самые крупные специалисты по правовым вопросам. Мы с ними консультируемся и вырабатываем совместную позицию. У Федерации и субъектов Федерации одна Конституция и одни нормы, которые мы должны применять и использовать одинаково. Поэтому заключения Правового управления – это, как правило, документы, подготовленные специалистами очень высокого класса.

Одна из приоритетных задач управления – анализ законопроектов с учетом актов международного права. Однако до последнего времени у нас не было электронной базы данных действующих международных договоров Российской Федерации, включая те, которые были заключены еще Советским Союзом и Российской империей с 1906 года. А сейчас в электронном виде у нас около 70 основных актов, обязательных для Российской Федерации в силу правопреемства. Причем анализируем не только ратифицированные международные документы, но и те, которые Россия собирается подписывать и ратифицировать – прежде всего, европейские конвенции. На русский язык большая их часть пока не переведена, но переводчики работают, мы отрабатываем терминологию и в ближайшее время разместим акты на нашем сайте. Так что уже сейчас мы выстраиваем законодательство в соответствии с нормами европейских конвенций.

АНАЛИТИКИ ГОСДУМЫ ЭКОНОМЯТ ДЕСЯТКИ ЧАСОВ РАБОЧЕГО ВРЕМЕНИ ДЕПУТАТАМ И ИХ ПОМОЩНИКАМ

Объем нашей работы сопоставим с работой исследовательского центра Академии наук, убежден руководитель Информационно-аналитического управления Госдумы Николай Васецкий. Например, из 30 аналитиков в управлении 9 докторов, 14 кандидатов наук и 23 информационщика. Каждый год управление выполняет сотни заявок депутатов, к нашему информационному фонду обращается огромное количество помощников депутатов, работников Аппарата. Мы выпускаем 10 информационно-аналитических бюллетеней в год. Депутат, например, едет в регион, мы заботимся о том, чтобы у него были необходимые материалы и, если так можно сказать, “готовая” позиция практически по каждому обсуждаемому в течение месяца в Думе вопросу. Ежемесячные обзоры о социально-экономической ситуации в России, которые делают наши аналитики, экономят депутатам и их помощникам десятки часов рабочего времени.

Мы стремимся давать депутатам комплексный информационно-аналитический продукт, включающий анализ проблемной ситуации в определенной сфере общественных отношений, справку о состоянии соответствующего законодательства, обзор общественного мнения, информацию об отечественном и зарубежном опыте. Информация о том, как ту или иную проблему решает зарубежное законодательство, депутатам очень нужна.

В 2003 году попытались создать программу исследовательской работы, подключить к ней сотрудников аппаратов комитетов, депутатского корпуса, родственных научно-исследовательских подразделений. Она обязательно должна вестись в Аппарате Государственной Думы. Крайне важно конкретизировать положения концепции информационного обеспечения деятельности Государственной Думы, основных направлений информационно-аналитической работы, проанализировать информационный фонд. Уже подготовлен путеводитель по Интранету, заканчиваем путеводитель по электронным фондам Государственной Думы.

ЛОЗУНГ БИБЛИОТЕКАРЯ: ПАРТНЕРСТВО, КООПЕРАЦИЯ, КООРДИНАЦИЯ И ИНТЕГРАЦИЯ

Парламентская библиотека – уникальное формирование, предназначенное для оперативного представления депутатам самого широкого круга информационных услуг, сказала руководитель Парламентской библиотеки Ирина Андреева. Традиционная для библиотеки функция отбора изданий, каталогизация, обработка и распространение информации, безусловно, сохраняются, но должны быть хорошо приспособлены для работы с электронными и печатными материалами.

Пространство книгохранения через некоторое время, скорее всего, начнет измеряться в гигабайтах, а не в количестве экземпляров книг. Однако, по нашим прогнозам, новшества, связанные с компьютерными и телекоммуникационными технологиями, не приведут к сокращению рабочих мест в библиотеке. Технологические перемены предоставят больше возможностей, больше удобств, экономию средств, как, например, комплектование через кибер-магазин ozon.ru, но также породят большую сложность в обслуживании и потребность в более глубоких знаниях у сотрудников библиотеки. Работа для некоторых категорий сотрудников Парламентской библиотеки может быть организована вне обычного рабочего места. Киберпространство позволит обеспечивать обработку и поиск информации по запросам читателей без обязательного присутствия в стенах библиотеки. Однако эта практика, на наш взгляд, будет внедряться постепенно.

С осени этого года Парламентская библиотека, Российская государственная библиотека, Российская национальная библиотека в Санкт-Петербурге, Российская государственная библиотека иностранной литературы, Научная библиотека МГУ участвуют в проекте “Российские библиотеки III тысячелетия”. Мы решили объединить усилия и создать интегрированный доступ к нашим информационным ресурсам.

Одна из главных целей проекта – расширение возможностей получения информации для наших читателей. Мы хотим сделать этот процесс легким и удобным, для чего планируем объединить прежде всего имеющиеся в наших библиотеках электронные ресурсы. Целью проекта также является создание интегрированного поиска в ресурсах библиотек консорциума. Для этого планируем создать единый пользовательский интерфейс и обеспечить одновременно сквозной поиск в каталогах и полнотекстовых базах библиотек-участниц проекта. Изучение мировых и европейских правил и принципов создания электронных библиотек также является целью этого проекта. Наконец, еще одна важная цель проекта – распространение опыта интеграции информационных ресурсов для передачи его в регионы России.

Парламентская библиотека готова вложить интеллектуальные ресурсы в развитие проекта. В нашем электронном каталоге 100 тысяч библиографических записей. Это электронные каталоги периодических изданий, статей, официальных документов, среди которых все официальные документы субъектов Российской Федерации, индексы к стенограммам заседаний палат Федерального Собрания, полнотекстовые базы данных изданий Государственной Думы, тезаурус библиотеки, нормативно-справочные классификаторы материала и т.д.

Мы хотим качественно изменить уровень предлагаемых нами услуг в соответствии с лучшими мировыми образцами, перейти на безбумажные технологии, решить болезненную для библиотек проблему отсутствия площадей. Кроме того, хотим сэкономить бюджетные деньги, средства на подписку и приобретение оптических дисков, установить тесные технологические связи с библиотеками России. Укрепить свои позиции внутри Аппарата Государственной Думы за счет усиления информационных возможностей библиотеки. Хотим интегрироваться в европейское библиотечное сообщество. И, конечно, хотим, чтобы наши сотрудники стали более умными, более знающими, и более современно мыслящими людьми.

Что касается библиотек в регионах, то их сеть только начинает складываться. Успешно работают библиотеки в Московской городской Думе, Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, Республике Северная Осетия (Алания). В ряде регионов библиотечное информационное обслуживание взяли на себя библиотеки органов исполнительной власти. Ярким примером является работа в библиотеке президента Республики Саха (Якутия). Во многих регионах законодательные органы государственной власти заключают договоры на библиотечное обслуживание с республиканскими краевыми областными библиотеками. Это естественно, таков ход создания и развития информационной инфраструктуры региона. В этом вопросе не может быть единых рекомендаций и стандартов. Где-то сохранился прекрасный фонд кабинета советской работы. И там работают энтузиасты своего дела, как например, в Московской областной Думе. Где-то налажены традиционные контакты с региональными библиотеками, как например, в Удмуртии или Красноярском крае. Где-то библиотечно-информационное обслуживание в Законодательном собрании осуществляется силами работников организационных или информационных подразделений аппарата. Как, например, в Смоленске и Пскове.

Требуется немало усилий, чтобы поддержать складывающиеся неформальные центры сбора обработки, хранения и распространения законодательной информации. Вместе с тем ни в коем случае нельзя забывать о ресурсах, уже накопленных регионами. Например, универсальный фонд научной библиотеки в Ростове-на-Дону имеет сегодня больше 5 миллионов единиц хранения. Более 4 миллионов книг, газет и журналов имеют областные библиотеки в Нижнем Новгороде, Самаре, Киеве. В Красноярске, Омске, Казани, Уфе, Воронеже библиотеки областные научные и республиканские имеют фонд больше 3 миллионов изданий. 25 универсальных научных библиотек имеет фонд более 2 миллионов, 23 – более одного миллиона. И только в 32 универсальных научных библиотеках регионов Российской Федерации имеются фонды меньше одного миллиона. Эти ресурсы должны работать и использоваться для всестороннего информационного обеспечения законодательного процесса в регионах.

В эпоху третьей информационной революции мы обречены на активный поиск информационных союзников. Партнерство, кооперация, координация, интеграция должны стать главными лозунгами в организации информационной деятельности. Возможно, когда-то в будущем в России будет создана специализированная сеть законодательных органов власти, библиотек, как в больших федеративных государствах Северной Америки. А, может быть, используя опыт, накопленный человечеством, и новейшие технологии, мы сможем сразу создать в России сеть распределенных электронных библиотек, которые будут использоваться не только федеральными органами власти, но и законодательными собраниями субъектов Российской Федерации.