Информация о результатах проверки исполнения бюджетного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления в 2003 году

В соответствии с заданием Генеральной прокуратуры РФ и планом работы прокуратуры области на 1-е полугодие 2004 года прокуратурой области проведена проверка исполнения бюджетного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления в 2003 году.

В 2003 году органами прокуратуры области надзор за исполнением бюджетного законодательства был существенно активизирован, в связи с чем возросло число выявленных нарушений и соответственно принятых мер реагирования. Были проведены три проверки, охватившие деятельность контролирующих органов Минфина России, финансовых органов области и муниципальных образований. Всего в 2003 году было внесено 73 представления об устранении нарушений бюджетного законодательства, оспорено 93 незаконных правовых акта, направлено 6 предостережений. Активно проводилась работа по возмещению средств в бюджет в судебном порядке.

В ходе настоящей проверки также был выявлен ряд нарушений, с целью устранения которых приняты меры прокурорского реагирования.

Так, в абсолютном большинстве муниципальных образований в пределах полномочий органов местного самоуправления, определенных в ст.9 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), приняты соответствующие решения, регулирующие бюджетный процесс. Однако до настоящего времени данные акты не приняты в двух муниципальных образованиях из двадцати (Молчановский и Каргасокский районы).

В ходе проверки незаконные решения выявлены в трех муниципальных образованиях (город Томск, Бакчарский район, ЗАТО Северск). Нарушения связаны с незаконным предоставлением права перемещать бюджетные ассигнования; установлением срока предоставления проектов решений о бюджете с момента принятия закона об областном бюджете, независимо от обязанности принять решение о бюджете до наступления финансового года; наделением финансового органа правом осуществлять предоставление муниципальных гарантий от имени муниципального образования при отсутствии такого полномочия в Уставе муниципального образования; неполноте предоставляемой одновременно с проектом решения о бюджете документации и ряд других. Незаконные нормы опротестованы.

В муниципальных образованиях зачастую не соблюдаются требования ст. 182 БК РФ. Неполнота предоставляемых одновременно с проектом решения о бюджете документов и материалов, как правило, прогноза социально-экономического развития территории либо плана развития муниципального сектора экономики, выявлена в 6 муниципальных образованиях (Молчановский, Первомайский, Чаинский, Бакчарский, Асиновский районы, город Кедровый). Из них в двух (Первомайский и Асиновский районы) при принятии решений отсутствовало большинство требуемых документов.

Нарушения сроков принятия решений о бюджете, то есть до наступления очередного финансового года, также как и нарушения принципа гласности при опубликовании решений о бюджете и вносимых в них изменений и дополнений, а также отчетов об исполнении бюджетов выявлены в каждом третьем муниципальном образовании (город Томск, Каргасокский, Томский, Кривошеинский, Александровский, Бакчарский районы - приняты с нарушенным сроком, Шегарский, Верхнекетский, Томский, Асиновский, Бакчарский районы, ЗАТО Северск - не опубликованы). В городе Томске и Каргасокском районе решения о бюджете на 2004 год не утверждены до настоящего времени. Как указывалось выше, в двух муниципальных образованиях (город Томск и Бакчарский район) возможность принятия решений о бюджете после наступления очередного финансового года была официально закреплена в положениях о бюджетном процессе указанных районов.

В 2003 году постановлением Главы Администрации (Губернатора) Томской области “Об утверждении порядка проведения зачетов встречных требований между областным и местными бюджетами муниципальных образований области”, с превышением предоставленных полномочий, была установлена возможность освобождения от ответственности за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе. Незаконная норма опротестована.

Нарушение бюджетных полномочий исполнительными органами местного самоуправления было допущено в Верхнекетском и Тегульдетском районах, в первом из которых постановлением Главы Администрации района утверждался порядок формирования целевого бюджетного фонда, а также сроки предоставления отчетности об использовании средств фонда, а во втором - Положение о бюджетном процессе и бюджетном устройстве муниципального образования “Тегульдетский район”.

Также дважды выявлялись и были оспорены нормы правовых актов представительных органов местного самоуправления, принятых по вопросам, относящимся к компетенции органов государственной власти. Так, Положение о бюджетном процессе муниципального образования Шегарский район, принятое решением Шегарской районной Думы, устанавливало порядок и условия предоставления бюджетных кредитов, а аналогичный правовой акт, принятый решением Бакчарского районного Совета народных депутатов - виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства и запрет на исполнение норм федерального и областного законов, не обеспеченных финансовыми средствами соответствующих бюджетов.

Основным нарушением допускаемым органами местного самоуправления при формировании доходной части бюджета является неотражение доходов бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в доходах соответствующего бюджета. Данное нарушение выявлено в 7 районах (Чаинский, Колпашевский, Томский, Кожевниковский, Парабельский, Зырянский районы, город Томск).

Указанному нарушению способствовало письменное разъяснение Департамента финансов Администрации Томской области, согласно которому назначения и отчетные данные о полученных бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности средствах не должны включаться в состав отчетов об исполнении бюджетов. Отчет по ним предоставляется по формам, прилагаемым к отчету об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ. По данному факту Главе Администрации (Губернатору) Томской области внесено представление.

Кроме того, в Шегарском районе в составе доходов бюджета на 2003 год не были включены отчисления от акцизов по подакцизным товарам (этиловый спирт сырец из пищевого сырья, спирт этиловый из пищевого сырья и т.д.), от платежей в счет образовавшейся на 01.01.2002г. задолженности за пользование недрами и суммы государственных пошлин с исковых и иных заявлений, подаваемых в суды общей юрисдикции. Данное нарушение имело место и было устранено на стадии принятия решения о бюджете.

В остальном доходная часть местных бюджетов формируется в соответствии с действующим законодательством.

В ходе проверки выявлены правовые акты, предусматривающие поступление средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности непосредственно в распоряжение бюджетных учреждений:
- устав Парабельского муниципального специализированного учреждения “Имущественное казначейство” и устав Стрежевского муниципального учреждения “Центр социально гоcобслуживания населения города Стрежевой Томской области”;
- Положение “О платных медицинских услугах, оказываемых населению Бакчарского района”, утвержденное решением Бакчарской районной Думы.

Незаконные акты опротестованы. Один протест удовлетворен, два находятся в стадии рассмотрения.

Также по протесту прокурора отменено Постановление Главы Томского района, предусматривающее возможность зачисления доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, непосредственно на счет комитета по управлению муниципальным имуществом, с последующим перечислением средств на единый бюджетный расчетный счет.

Прокуратурой области в 2003 году трижды опротестовывались правовые акты Администрации области, допускающие зачисление неналоговых доходов, предусмотренных п.4 ст.41 БК РФ, непосредственно на счета государственных органов и учреждений, минуя счет бюджета. Требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

Во исполнение задания прокуратурой области была проведена проверка областного государственного специализированного учреждения “Центр государственного заказа”, в соответствии с уставом выполняющего функции организатора конкурсов по размещению заказа на закупку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд. Закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда производятся на основе государственных контрактов, размещенных на конкурсе. Требования к ведению и содержанию реестра закупок соблюдаются. Вместе с тем, в ходе проверки выявлены нарушения по определению вида проводимых конкурсов (закрытый вместо открытого), допуска в качестве соискателей неправомочных лиц (не имеющих лицензии на требуемый вид деятельности либо имеющих задолженности по обязательным платежам в бюджеты), оформлению результатов конкурса (неполнота отражаемых в протоколе сведений либо несоставление протоколов) и др.

Нарушения требований к ведению реестра закупок и его содержанию допускаются в четырех муниципальных образованиях (Молчановский, Чаинский, Парабельский районы, ЗАТО Северск). В Первомайском районе 2 муниципальных контракта на сумму 4,41 млн. рублей были размещены не на конкурсной основе.

Также имело место принятие незаконных правовых актов. Постановлением мэра города Томска органу, исполняющему бюджет поручалось обеспечить финансирование муниципальных нужд (приобретение товаров и услуг) без заключения договоров, а Положение, регулирующее закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд Верхнекетского района с превышением полномочий было утверждено Главой местной Администрации. Протесты прокуроров на незаконные правовые акты удовлетворены.

Проверка соблюдения бюджетного законодательства при предоставлении на возвратной основе бюджетных средств и государственных и муниципальных гарантий была проведена прокуратурой области в декабре 2003 года. По результатам проверки Главе Администрации (Губернатору) Томской области было внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства. Информация о результатах проверки в Государственную Думу Томской области представлялась ранее.

В муниципальных образованиях требования к дефицитному бюджету в основном также соблюдаются. Нарушения, связанные с неопределением источников финансирования дефицита бюджета и превышением предельно допустимого размера дефицита, выявлены в двух муниципальных образованиях (Молчановский и Зырянский районы).

Нарушение принципа единства кассы, предусмотренного ст. 216 БК РФ, выявлено в двух муниципальных образованиях (Каргасокский, Шегарский районы). По результатам проверки подготовлены проекты исковых заявлений о признании недействительными договоров банковского счета.

В одном муниципальном образовании (Кожевниковский район) установлено превышение размера оклада восьми муниципальных служащих над предусмотренным в реестре муниципальных должностей, утвержденном законом области “О муниципальной службе в Томской области”.

Контрольно-ревизионным управлением Минфина России по соглашениям с органами местного самоуправления проведено 49 проверок и ревизий, в ходе которых выявлено 36,2 млн. рублей, использованных не по целевому назначению. Восстановлено в местные бюджеты только 2,2 млн. рублей.

Приведенные данные свидетельствуют о недостаточной эффективности деятельности органов муниципального финансового контроля, которыми в полной мере предоставленные им законом полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в бюджетной сфере не используются, зачастую меры к правонарушителям необоснованно не применяются.

Всего прокуратурой области в 2003 году направлено 18 исковых заявлений в Арбитражный суд Томской области о признании недействительными договоров о предоставлении бюджетных кредитов и договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Арбитражным судом Томской области рассмотрены все исковые заявления по анализируемой категории дел. По 15 искам требования прокурора удовлетворены в полном объеме, по 3 - производство по делу прекращено в связи с добровольным удовлетворением ответчиками требований прокурора до вынесения судебного акта. Судом требования прокурора о возмещении в бюджет незаконно выданных бюджетных кредитов удовлетворены на сумму 6,7 млн. рублей. 660 тыс. рублей возмещены добровольно в ходе судебного разбирательства.

На сумму 1,65 млн. рублей Арбитражным судом Томской области получателям кредита предоставлена отсрочка в исполнении решения суда. В остальной части решения судов находятся в стадии принудительного исполнения.

Основаниями для признания договоров о предоставлении бюджетных кредитов недействительными явились: предоставление бюджетных кредитов на безвозмездной основе; непроведение предварительной проверки финансового состояния получателей кредита; предоставление средств не юридическим лицам; отсутствие в решении о бюджете целей использования кредита, условий и порядка его предоставления и др.

В Шегарском и Первомайском районах выявлены нарушения закона при заключении договоров муниципальных гарантий, выразившиеся в предоставлении гарантий при её отсутствии в решении о бюджете, установления солидарной ответственности гаранта перед третьим лицом, включение в объем гарантии обязательств по оплате процентов и убытков. Исковые заявления, подготовленные по материалам этих проверок, арбитражным судом также рассмотрены и удовлетворены.

В суды общей юрисдикции прокурорами направлено 25 исков и 2 заявления о нарушениях законности в процессе расходования бюджетных средств, из которых рассмотрено - 23 иска и 2 заявления. В 2002 году направлено 710 исков и заявлений, рассмотрено - 642 (в 2003 году 68, требования по которым судом удовлетворены и решения судов исполнены). В основном это иски о взыскании ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей, а также о взыскании компенсации по льготам на коммунальные услуги.

Основную категорию рассмотренных судами дел в 2003 году - 65 % или 15 дел составляют иски о взыскании недоимки по земельному налогу; 17 % или 4 иска о возмещении ущерба, причиненного нарушениями законодательства об охране природы; 9 % или 2 иска о признании недействительным договора бюджетного кредита с физическими лицами, 1 иск - о признании имущества выморочным.

Судом общей юрисдикции рассмотрено также 2 заявления прокуроров районов о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов (в 2002 году - 5 заявлений).

Все иски и заявления рассмотрены судами с участием прокуроров и удовлетворены в полном объеме.

В настоящее время полностью исполнены решения по 4 искам прокуроров (2 - о признании недействительными договоров бюджетного кредита, 1 - о признании имущества выморочным, 1 - о возмещении ущерба, причиненного нарушениями законодательства об охране природы). Остальные находятся в стадии исполнения.

В 2003 году в Томской области зарегистрировано 7 заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях в сфере бюджетных правоотношений, совершенных должностными лицами и иными сотрудниками органов государственной власти и органов местного самоуправления области, что на 1 меньше, чем за 2002 год. Основными источниками поступления данной информации являются оперативные разработки и сведения органов внутренних дел, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и результаты (акты) проверок КРУ МФ РФ по Томской области.

По результатам рассмотрения данных обращений возбуждено 2 уголовных дела, вынесено 5 постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел: 3 органами дознания УВД Томской области и 2 следователями прокуратуры. В 2002 году вынесено б постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел: 4 органами дознания и 2 следователями прокуратуры.

Уголовные дела возбуждены по фактам хищения бюджетных средств и не целевого их расходования, по ст. 293 УК РФ и ст. 159 ч. 3 п. “б” УК РФ (в 2002 году также 2 дела).

Уголовные дела о преступлениях, связанных с нарушениями бюджетного законодательства должностными лицами и иными сотрудниками органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в том числе дела о преступлениях, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, судами Томской области в 2003 году не рассматривались.

По результатам настоящей проверки внесено 26 представлений об устранении нарушений бюджетного законодательства, в том числе на имя Главы Администрации (Губернатора) Томской области, 11 протестов на незаконные правовые акты, 1 предостережение о недопустимости нарушения закона. В стадии подготовки проекты исковых заявлений в Арбитражный суд (о признании недействительными договоров о предоставлении бюджетных кредитов, об открытии банковского счета, о предоставлении государственной гарантии) и заявления в суд общей юрисдикции (о признании незаконным нормативного правового акта и признании незаконным бездействия должностного лица органа местного самоуправления). По факту присвоения 13 тыс. рублей бюджетных средств бухгалтером-кассиром муниципального учреждения “Центр социального обслуживания населения” Верхнекетского района возбуждено уголовное дело по ч. З ст.160 УК РФ.

Прокурор области
старший советник юстиции
С.В. Панов