Анализ положения детей в Российской Федерации: на пути к обществу равных возможностей. Совместный доклад Независимого института социальной политики и Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ)
Резюме доклада
Приняв Конвенцию о правах ребенка, Российская Федерация согласилась взять на себя обязательства по выполнению ее положений. После начала рыночной трансформации в 1990 г. Россия столкнулась с масштабными экономическими, политическими и социальными переменами, которые имели в основном негативные последствия для благополучия детей. Последовавшее улучшение экономической конъюнктуры в 2000-х гг. благотворно отразилось на положении детей, однако другие группы населения гораздо лучше воспользовались плодами экономического роста. В данном докладе предпринята попытка оценить положение детей на основе концепции социальной исключенности, предполагающей анализ возможностей и ограничений в доступе к материальным благам, неденежным ресурсам развития и правам человека.
Глава 1. Обзор положения детей и семей с детьми
На 1 января 2011 г. население России насчитывало 142.9 млн человек, в том числе 25.9 млн детей в возрасте до 18 лет. Динамика демографических процессов в России в последние 15 лет отличается явно выраженной депопуляцией. Процесс естественной убыли носит долговременный и устойчивый характер. Вклад в него вносят как низкая рождаемость, так и высокая смертность. В частности, для России характерен один из самых больших гендерных разрывов в продолжительности жизни, что является следствием сверхсмертности российских мужчин в трудоспособном возрасте. Приостановка естественной убыли, начавшаяся с середины 2000-х гг., в основном объясняется структурными факторами, влияние которых ослабеет уже во втором десятилетии 2000-х гг.
Наряду с сокращением численности населения, в России также наблюдается процесс его старения, обусловленный низким уровнем рождаемости. На данный момент это проявляется в сокращении удельного веса детей и подростков в возрасте младше 15 лет в общей численности населения. Однако по международным стандартам Россия все еще относится к числу стран с относительно молодым населением, во многом из-за высокой смертности. Вызывает тревогу тот факт, что в ближайшие годы к убыли доли детей добавится тенденция убыли доли трудоспособного населения.
Несмотря на то что прошедшие полтора десятилетия характеризовались усложнением семейной структуры за счет увеличения доли многопоколенных семей, долговременная тенденция изменения российской семьи состоит в снижении ее среднего размера за счет уменьшения числа детей и увеличения доли нуклеарных семей. При этом происходит разделение институтов брака и семьи и усиление разнообразия семейных форм, что характерно для стран, вступивших в стадию Второго демографического перехода.
На фоне сокращения удельного веса детей в численности населения с начала 1990-х гг. в России наблюдался рост численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В последние пять лет абсолютные показатели численности детей-сирот стали снижаться, но удельный вес сирот в общей численности детского населения продолжает расти. Важной особенностью российской ситуации является высокая и постоянно растущая доля социальных сирот (сирот, родители которых живы) в общей их численности.
В результате экономического кризиса 2008– 2009 гг. произошло снижение среднего уровня реальных душевых доходов населения, хотя его масштабы несопоставимы с теми, что наблюдались в 1990-е гг. Признаки негативного влияния кризиса на динамику доходов населения проявились в конце 2008 г. и середине 2009 г., но к концу 2009 г. они были демпфированы пакетом перераспределительных мер правительства: повышением пенсий, минимальной заработной платы, заработной платы в бюджетном секторе и пособия по безработице.
Нельзя забывать о том, что за средними показателями доходов скрывается масштабная дифференциация. Несмотря на высокие темпы экономического роста в 2000-х гг., 40 % российского населения так и не смогли восстановить дореформенный уровень реальных доходов. Кризис, начавшийся в 2008 г., а также перераспределительные меры, предпринятые правительством в этот период, приостановили рост неравенства доходов. Что касается уровня бедности, макропоказатели свидетельствуют о его неуклонном снижении, а данные обследования домохозяйств — о росте в 2009 г., что представляется более правдоподобным.
В 1990-е гг. дети и семьи с детьми имели наиболее высокий риск бедности по сравнению с другими группами населения. В период экономического роста 2000-х гг. риски бедности всех групп стали снижаться, но для несовершеннолетних детей они снижались значительно медленнее. По данным Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения НИУ–ВШЭ (РМЭЗ) разница между показателями риска бедности детей до 18 лет и всего населения в 2009 г. составляла 1.7 раза, а разница между показателями риска бедности семей с детьми и всех домохозяйств — 2 раза. В самом уязвимом положении с точки зрения бедности находятся дети в возрасте от 1–2 лет и дети из многодетных семей.
По данным РМЭЗ, снижение бедности в 2000х гг. не было равномерным для всех групп семей с детьми: наиболее значительно риск бедности сократился для семей с низкой и средней иждивенческой нагрузкой (семьи с 1–2 детьми). На положение многодетных семей экономический рост оказал незначительный позитивный эффект. Тем не менее даже среди полных семей с одним ребенком в 2009 г. 15 % все еще не могли преодолеть черты бедности.
По совокупности критериев в кризисный период семьи с детьми, безусловно, пострадали сильнее остальных, но их отставание нельзя назвать критичным. Среди всех типов семей с детьми наиболее уязвимыми с точки зрения бедности вне зависимости от метода ее измерения являются многодетные семьи. Масштабы многодетности в России невелики: такие семьи составляют 2.6 % от общего числа домохозяйств и 6.6 % от числа семей с детьми, но многодетность в России носит ярко выраженный региональный характер. Бедность многодетных семей обусловлена высокой иждивенческой нагрузкой и ограниченными возможностями занятости матерей. Эта группа семей не в состоянии обойтись без поддержки государства.
Неполные семьи также являются уязвимой группой, поскольку существенную роль при формировании доходов таких семей играют частные социальные трансферты в виде алиментов и содержания на детей. Данные обследования «Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» (РиДМиЖ) показывают, что алименты выплачиваются приблизительно в половине случаев распавшихся партнерств, при этом регулярная ежемесячная выплата наблюдается лишь в 30 % случаев. Массовая невыплата алиментов приводит к тому, что дети в неполных семьях подвержены высокому риску попадания в бедность.
По данным РМЭЗ, на протяжении 1990-х гг. уровень бедности по доходам в сельской местности превышал этот показатель для городских домохозяйств в 1.5–1.7 раза. В период 2000-х гг. бедность сократилась как в городе, так и на селе, но из-за отставания последнего по темпам роста доходов поселенческая дифференциация выросла. Домохозяйства, имеющие в своем составе детей до 18 лет, имеют более высокий риск бедности, чем все домохозяйства в среднем, как в городе, так и в сельской местности.
Анализ детской бедности в территориальном разрезе не выявил специфических региональных характеристик, которые влияли бы на степень уязвимости детей в отношении бедности. Уровень бедности детей выше среднероссийского регистрируется как в регионах с более острыми проблемами бедности населения (при этом среди них почти не представлены наиболее бедные республики Северного Кавказа и юга Сибири), так и в регионах с высокими средними доходами населения и низким уровнем бедности. Наименее уязвимы в отношении бедности дети, проживающие в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге. По сравнению с 2005 г. проблема с детской бедностью усугубилась в подавляющем большинстве регионов. Ситуация улучшилась только в крупнейших агломерациях и небольшом числе экономически относительно благополучных регионов.
Хотя семьи с детьми являются самой уязвимой группой с точки зрения показателей доходной обеспеченности, лишения (депривации) при удовлетворении базовых возможностей в целом менее распространены среди семей с детьми, чем среди бездетных домохозяйств, о чем свидетельствуют данные обследования «Кризис и поведение домашних хозяйств» (КПДХ). С другой стороны, семьи с детьми чаще, чем бездетные семьи, отмечают, что им сложно сводить концы с концами, и указывают на то, что их материальное положение ухудшилось в результате начавшегося экономического кризиса.
В период 2007–2010 гг. зафиксировано сокращение распространенности лишений для всех групп домохозяйств. Крайне высокая концентрация деприваций, выделенных по разным основаниям (от отсутствия возможности платить за тепло до нехватки средств для покупки необходимых продуктов питания), встречается всего у 1.1 % семей с детьми. Однако порядка 35 % семей с детьми испытывают лишения как минимум двух видов.
Комбинированный подход к определению бедности российских домохозяйств с детьми, учитывающий недостаток дохода, наличие относительных лишений и острую нехватку средств по субъективной оценке, позволяет сделать следующий вывод: многокритериальная бедность довольно широко распространена (7.8 % семей с детьми являются бедными по всем трем критериям, 8.4 % — по доходам и лишениям, порядка 18 % — по любым двум из трех критериев). Наслоение нескольких видов бедности в большей степени характерно именно для семей с детьми, причем риск оказаться в числе малоимущих сразу по нескольким критериям растет с увеличением числа детей в домохозяйстве.
По уровню бедности наблюдается существенная дифференциация домохозяйств с детьми в поселенческом разрезе. Разрыв в оценках многокритериальной бедности, полученных для села и областных центров, достигает 3.4 раза (13.3 % против 3.9 % соответственно).
Комплексная оценка материального положения российских семей на основе данных обследования РиДМиЖ, учитывающая уровень потребления, доходную, жилищную и имущественную обеспеченность, субъективную оценку материального положения, показала, что средний уровень благосостояния домохозяйств с несовершеннолетними детьми выше, чем у домохозяйств без детей. Более того, был зафиксирован его рост в период 2004–2007 гг.
Только по двум критериям семьи с детьми неизменно проигрывают всем остальным домохозяйствам — доходы и жилищная обеспеченность. Семьи с детьми не только чаще других сталкиваются с проблемой недостатка жилой площади, но и по доле занимающих комфортабельное жилье уступают бездетным домохозяйствам. Кроме того, домохозяйства с детьми чаще семей без детей арендуют жилье и реже являются собственниками занимаемого помещения. Напротив, имущественная обеспеченность и возможности удовлетворять базовые потребности у семей с детьми до 18 лет выше, чем у других домохозяйств.
Средний уровень благосостояния различных социально-демографических типов семей с детьми существенно различается. Более высокий уровень благосостояния характерен для супружеских пар с детьми, проживающих без других родственников. Среднее значение индекса благосостояния для одиноких родителей в 1.4 раза ниже, чем для полных семей. Молодые семьи с детьми существенно уступают по уровню благосостояния семьям более взрослых родителей, а менее других домохозяйств с детьми обеспечены семьи, в которых присутствуют пенсионеры.
Недостаток материальных ресурсов в семье является ключевым, но далеко не единственным фактором социальной исключенности ребенка. Очевидно, что помимо этой проблемы домохозяйства с детьми могут сталкиваться и с другими формами неблагополучия, например, дефицитом социальных услуг, низким уровнем комфортности семейной среды и острыми внутрисемейными конфликтами. По данным РиДМиЖ порядка 28 % семейных пар с детьми до 14 лет испытывают хотя бы один из видов семейного неблагополучия. Однако в фокус мер профилактики семейного неблагополучия и сиротства должны попадать 5–6 % семей с детьми, отличающихся высокой концентрацией форм проявления материального и нематериального неблагополучия.
Бездомные семьи не представлены в существующей системе регистрационного учета и не попадают в выборку социологических обследований населения. Отсутствие регистрации фактически означает отсутствие доступа к формальной занятости, социальной поддержке, здравоохранению и образованию. Обратившись за помощью к каким-либо государственным органам, такие семьи рискуют быть разлученными с детьми.
Глава 2. Система социальной поддержки семей с детьми
Позитивные эффекты реализации социально-экономической политики на этапе экономического роста проявились в двукратном сокращении общенационального уровня бедности, однако данный результат связан не с развитием программ социальной поддержки бедных, а с повышением уровня минимальной и средней оплаты труда при сохранении высокого уровня занятости и экономической активности.
Система социальной поддержки оказывает незначительное влияние на сокращение бедности в целом, но она особенно неэффективна в отношении предупреждения детской бедности. Отсутствие надлежащих решений правительства привело к фактическому обесцениванию основных мер социальной поддержки семей с детьми. Дети ограничены в доступе к системе нестраховых социальных пособий, а размеры государственных пособий остаются на таком уровне, что не вносят существенного вклада в доходы семей.
С середины 2000-х гг. приоритеты демографического развития страны начали стремительно перемещаться с политической периферии в эпицентр государственной политики. Однако реформы детских и материнских пособий, проведенные в 2007 г., оказали слабый эффект на уровень жизни семей с детьми, за исключением узкой целевой группы (дети до 1.5 лет).
Сложившаяся система социальных трансфертов для семей с детьми не привязана к жизненному циклу семьи. Из всех рассмотренных нами типов семей существенную социальную помощь в размере не ниже прожиточного минимума (ПМ) ребенка получают только семьи с новорожденными детьми и детьми до 1.5 лет, причем последние только в том случае, если в семье один ребенок, а мать имеет право на максимальный размер страхового пособия. Главная проблема заключается в том, что после достижения ребенком возраста 1.5 лет в системе денежных трансфертов наступает провал, который может компенсироваться только занятостью обоих родителей. По этой причине в группу с повышенным риском бедности попадают дети, живущие с одним родителем, и дети безработных, что составляет особенно серьезную проблему в условиях экономического кризиса.
Частичная децентрализация социальной поддержки усугубляет неравенство в рисках бедности, с которыми сталкиваются семьи с детьми из разных регионов России. Анализ социальных расходов и расходов на социальную политику в субъектах Российской Федерации позволил классифицировать регионы по уровню экономического развития и реализуемой ими политике в области поддержки детей и их семей: (1) слаборазвитые регионы с вынужденным «социальным максимумом» расходов и с ограниченными возможностями для поддержки семей с детьми (20 % всех российских регионов); (2) регионы с социально-ориентированными бюджетами, предусматривающими расходы на развитие семейной политики (10 %); регионы с невыраженной социальной политикой в отношении семей с детьми (60 % регионов); регионы — «получатели пособий» (3 %); регионы с низкой долей расходов на социальную политику, но широким набором мер по поддержке семей с детьми (7 %).
Семьи с детьми не стали приоритетной целевой группой антикризисной программы Правительства Российской Федерации, стартовавшей в 2009 г. И хотя некоторые решения направлены именно на поддержку материнства и детства (увеличение пособия по уходу за ребенком и введение единовременной выплаты из средств материнского капитала), их реализация не гарантирует даже компенсацию потерь этих домохозяйств в кризисных и посткризисных условиях.
Экономический кризис, начавшийся в 2008 г., заставил регионы сделать некоторые подвижки в направлении роста адресности социальных программ при одновременном повышении порога входа в эти программы. В условиях дефицита финансовых ресурсов региональные власти предпочли не расширять объем социальных обязательств бюджетов субъектов. Однако институционально приоритет был отдан поддержке малоимущих семей с детьми, что позволило в большинстве регионов сохранить докризисный уровень поддержки данной группы населения.
В результате совершенствования политики в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в настоящее время основная часть таковых попадает под различные формы семейного устройства — прежде всего под опеку и попечительство. Существенный вклад в улучшение положения данной группы вносят программы Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, созданного в 2008 г. Указом Президента Российской Федерации с целью поиска новых путей проведения социальной политики в интересах детей и семей с детьми. Вместе с тем реализуемые государством меры зачастую являются недостаточными и сильно дифференцированы в региональном разрезе. Среди нерешенных проблем остается распространенность применения механизма лишения родительских прав, хотя их ограничение могло бы стать во многих случаях более эффективным и мягким средством вмешательства. Значительный процент детейсирот все еще находится в институциональных учреждениях, что сохраняет высокие риски социальной дезадаптации и противоправного поведения таких детей.
Глава 3. Положение и политика в области защиты здоровья детей
За последние 15 лет показатели смертности детей до 5 лет и до 1 года снизились более чем в 2 раза, до 10.2‰ и 8.1‰ в 2009 г. соответственно. Между тем в абсолютном измерении эти показатели как минимум в 2 раза превышают средние по странам Европейского Союза. Сохраняются значительные межрегиональные различия по уровню младенческой смертности.
Хотя уровень материнской смертности в последние 15 лет сокращался, начиная с 2004 г. он почти не менялся. В 2009 г. показатель составил 22 случая на 100 тыс. живорождений, и это на 1 п.п. выше, чем в 2008 г. В странах ЕС величина указанного показателя в 3.5 раза ниже. Снижение материнской смертности в России в основном связано с изменением ситуации с абортами, в то время как прогресса в области снижения смертности в родовой и послеродовой периоды не наблюдается.
Показатели подростковой смертности практически не снижались, находясь в пределах 108– 120 случаев на 100 тыс. населения этой возрастной группы. Среди причин смерти подростков 75 % приходится на внешние причины — травмы и отравления. Россия входит в тройку стран с самыми высокими показателями подросткового суицида.
На протяжении последних 20 лет наблюдается рост заболеваемости детей по всем классам болезней — в период 1990–2009 гг. он составил 171.2 %. По итогам диспансеризации 2009 г. доля здоровых детей составила 20.8 %, а 20.7 % имели хронические, в том числе инвалидизирующие, заболевания. Среди детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, воспитывающихся в институциональных учреждениях, здоровыми могут считаться всего 4.1 %, а в группу с хроническими и инвалидизирующими заболеваниями попадают 62.4 % детей.
Наблюдаемое снижение уровня здоровья детей в значительной степени связано с неудовлетворительным питанием (низкая энергетическая ценность суточного рациона и чрезмерно низкое содержание животного белка). Такая ситуация характерна для 8.1 % российских домохозяйств, однако среди семей с детьми доля имеющих неудовлетворительное питание достигает 18 %. В самом тяжелом положении оказываются многодетные и молодые семьи. Не менее серьезной проблемой для развития ребенка является и несбалансированность питания. В частности, до сих пор широко распространены йододефицитные заболевания. В результате у множества детей и подростков присутствуют заболевания, связанные с недостаточным и неполноценным питанием.
В середине 2000-х гг. удалось приостановить рост заболеваемости детей инфекционными и паразитическими болезнями (в 2009 г. показатель составил 98 % от уровня 1990 г.). После многолетнего роста показателей в 1990-х гг. и стагнации в середине 2000-х гг. в 2008–2009 гг. вновь фиксируется снижение заболеваемости детей туберкулезом. Заболеваемость подростков в последние несколько лет не снижалась. При этом средние по ЕС показатели заболеваемости туберкулезом в 2009 г. были в 6.6 раза ниже российских.
Пораженность детей и подростков инфекциями, передающимися преимущественно половым путем (ИППП), гораздо выше, чем в среднем по населению. Наиболее высока заболеваемость среди девочек-подростков 15–17 лет. Российские показатели заболеваемости во много раз превосходят показатели стран ЕС. Высокий уровень заболеваемости ИППП среди подростков не только сам по себе опасен для их репродуктивного здоровья, но и создает эпидемиологические условия для распространения этих заболеваний, что, в свою очередь, способствует быстрому распространению ВИЧ-инфекции.
В настоящее время Россия переживает ВИЧэпидемию — самую масштабную в Европе. Общее число зарегистрированных инфицированных ВИЧ среди россиян составило к концу 2009 г. 332 913 человек (0.23 % всего населения России). Наиболее высок риск заражения ВИЧ-инфекцией в возрастной группе от 15 до 29 лет — в среднем он составляет 0.6 %, достигая 1.9 % среди мужчин. Среди беременных женщин в России было выявлено 0.5 % инфицированных ВИЧ, однако в четырех регионах этот показатель превышает 1 %, что свидетельствует о генерализации эпидемии. Кумулятивное число детей, инфицированных ВИЧ вследствие перинатальной трансмиссии, составляет 3.5 тыс., свыше 18 тыс. детей находятся на диспансерном наблюдении для уточнения ВИЧ-статуса.
Острейшей проблемой остается распространенность среди детей и подростков психических расстройств. Последние нередко являются симптомом злоупотребления алкоголем и психоактивными веществами. Хотя, согласно официальной статистике, распространенность такого диагноза, как наркомания, среди детей и подростков в 2000-х гг. пошла на убыль, проблемы алкоголизма не становятся менее острыми. Возраст приобщения к алкоголю снижается. За период 2000–2009 гг. количество детей в возрасте 0–14 лет, стоящих на учете в связи с алкоголизмом, выросло в 1.6 раза, число подростков — в 1.5 раза. Продолжается рост токсикомании среди подростков.
По оценкам ВОЗ, в настоящее время Россия находится на четвертом месте в мире по распространенности табакокурения среди подростков. Курильщиками являются 30.1 % мальчиков и 17.8 % девочек в возрасте 15–18 лет. В последние годы фиксировался рост числа выкуриваемых сигарет и числа курильщиков, происходящий во многом за счет снижения возраста начала курения.
С 2003 г. фиксируется сокращение абсолютной численности детей с ограниченными возможностями здоровья. В 2009 г. общая численность детей с ограниченными возможностями здоровья в России составляла 518 тыс. человек, по данным Пенсионного фонда, и 545 тыс. человек, по данным Министерства здравоохранения и социального развития. Согласно последним, с 2007 г. относительная численность детей с ограниченными возможностями здоровья также снижалась. Однако в последние годы растет количество случаев первичного выявления инвалидности у детей.
Глава 4. Положение и политика в области образования
Россия поддерживает программу действий Даккарского форума «Образование для всех к 2015 году», Болонский процесс, а также разработала собственные стратегические планы по совершенствованию системы образования, как то: Концепция модернизации российского образования, Национальная доктрина образования в Российской Федерации, Федеральная целевая программа развития образования Российской Федерации на 2011–2015 гг. и пр.
В России давно сложилась многоуровневая система образования, две ступени которой — начальное и основное общее образование — являются обязательными для населения. Право граждан на образование закреплено в Конституции Российской Федерации. С другой стороны, нельзя не отметить снижение уровня обязательного стандарта образования, предоставляемого на бесплатной основе.
Ситуация в области предоставления услуг дошкольного образования такова, что предложение таких услуг ни по количеству, ни по качеству не соответствует расширяющимся потребностям населения, связанными с наблюдающимся в последние несколько лет ростом рождаемости. В 2009 г. охват детей в возрасте до 6 лет дошкольным образованием составил 58 %, однако он сильно дифференцирован в разрезе типов поселений и регионов. Количество дошкольных учреждений в последние годы снижалось, а численность детей, ожидающих определения в детские сады, росла. На начало 2010 г. в очереди на устройство в дошкольные образовательные учреждения стояли 1.9 млн детей.
За период 2000-х гг. уменьшилось количество общеобразовательных учреждений — как государственных, так и частных. В целом общее образование в России начинается позже, чем в большинстве европейских стран (с 6–7 лет), и имеет меньшую продолжительность.
Все больше подростков предпочитают обучение в вузе получению профессионально-технического образования. Количество государственных учреждений начального и среднего профессионального образования сокращается. Число негосударственных вузов на протяжении 2000-х гг., напротив, росло.
Дифференциация качества образования увеличивалась преимущественно по причине существенных различий в финансировании государственных образовательных учреждений в региональном разрезе.
В 2009 г. 38 тыс. детей в возрасте 7–15 лет оказались не вовлечены в образовательные процессы. Это превышает соответствующие показатели по предыдущим годам. Основная причина исключенности из обучения — здоровье. Доля случаев, не связанных с какими-либо уважительными причинами, остается стабильной на протяжении многих лет и составляет 3 % от всех детей, не посещающих школу. Особого внимания требует проблема дискриминации детей мигрантов, численность которых будет расти в ближайшие годы.
На уровне концепций и нормативно-правовых актов в России провозглашается модернизационный подход к образованию, декларируется введение новых преподавательских схем, создание и постоянное совершенствование системы контроля качества. Соответствие реальной политики государства означенным целям пока не очевидно.
Современные медиаресурсы зачастую становятся источником не знания, а информационного насилия над ребенком. В России отсутствует дееспособная система защиты ребенка от ненадлежащего информационного контента в СМИ. Отсутствует и единая государственная концепция правового воспитания школьников.
Инклюзивное образование в современной России, хотя и становится все более востребованным, по-прежнему остается малораспространенной практикой. Реализации инклюзивных подходов препятствуют отсутствие продуманной нормативно-правовой базы и финансового обеспечения, инерция мышления педагогов и родителей, обремененного прежними стереотипами, и отсутствие культуры отстаивания права каждого человека на образование.
Глава 5. Участие детей в принятии решений, затрагивающих их интересы
Обозначилась тенденция к новому витку институционального развития процесса вовлечения детей в принятие решений. Это проявляется в создании объединений детских организаций и советов на городском уровне, формировании стратегий развития участия, росте заинтересованности администрации городов в этих процессах в рамках возобновившегося интереса политических кругов к участию в воспитательных процессах молодежи, и, как следствие, в расширении ресурсной базы. В стране действуют сотни детских и молодежных общественных движений и объединений, молодежные советы, палаты, парламенты. Во многих школах действуют органы школьного самоуправления, есть окружные объединения органов школьного самоуправления.
Половина регионов страны активно включились в инициативы, связанные с расширением участия детей в принятии решений и защите своих прав. В первую очередь это касается городов, вовлеченных в международное движение «Города, доброжелательные к к детям». Первые такие города — Москва, Санкт-Петербург, Краснодар, Ижевск.
Процесс институционализации сопровождается разработкой стратегии, планов развития процесса участия детей, планов конкретных мероприятий детских и молодежных советов. Подобные движения активизировались на базе инициатив государственных органов. В декабре 2009 г. был сформирован Детский общественный совет при Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в целях сотрудничества по острым вопросам нарушения прав детей. Региональные уполномоченные по правам ребенка часто являются инициаторами акций, программ, проектов по участию детей, в том числе в защите их прав. Активно развиваются различные институциональные формы участия детей на школьном уровне.
Мнение детей, их потребности и интересы все чаще учитываются при выборе дополнительных образовательных дисциплин, организации внешкольной деятельности, детского общественного движения. Тем не менее прогресс в области расширения доступности информации, развития информационного пространства, обучения детей навыкам нахождения и использования информации для большинства детей нельзя назвать адекватным. Отсутствует единая государственная концепция правового воспитания детей. Забота о распространении информации лежит в основном на учителях, в то время как средства массовой информации не способствуют продвижению процесса участия детей.
Отсутствует развитая система участия детей в принятии решений на разных уровнях и в разных сферах (развитие законодательства, инфраструктуры, типовых моделей участия, стандартов мониторинга и отчетности, тиражирование позитивного опыта). В результате очень многое в доступе детей к принятию решений зависит сегодня от личности представителя администрации, руководителя, который работает с детьми, от доступа детей к представителям общественных организаций. Важной компонентой данной системы должен стать мониторинг развития процесса участия.
На сегодняшний день финансовые и кадровые ресурсы не соответствуют задачам развития участия детей в принятии решений. Позитивные сдвиги наблюдаются только на городском уровне, поскольку городская администрация стала официально этим заниматься, — на это выделяются, пусть пока незначительные, финансовые и кадровые ресурсы. На уровне «первичных» органов самоуправления и участия детей в принятии решений такие ресурсы отсутствуют.
Высокий средний возраст педагогов, работающих с детьми, навыки, приобретенные в других социально-экономических условиях, нежелание менять свои взгляды на вопросы формирования гражданского общества и обучаться новым профессиональным умениям (работа с интернетом, компьютером) — основные характеристики значительного числа взрослых, работающих с детьми. Их установки и подходы, как правило, не соответствуют задачам вовлечения детей в принятие решений.
Нежелание взрослых доверять детям участие в серьезных делах сужает как направления участия (пока это в основном культурные мероприятия, уборка территории, реже — волонтерская работа), так и стадии принятия решений (пока это стадия реализации). Несоответствие интересов детей и взрослых проявляется в том, что детям навязывают те или иные мероприятия и акции, «насильно» привлекая их к участию.
Некоторые группы детей исключены из участия в большей степени — это дети младшего и среднего возраста, дети с ограниченными физическими и материальными возможностями. Вопрос о возрасте детей, участвующих в принятии решений, является наиболее дискуссионным.
Дети, участвующие сегодня в принятии решений, обладают определенными характеристиками: это, как правило, дети, которые являются лидерами, чаще формальными, прилежные дети, дети-отличники. В то же время подавляющее большинство детей сегодня пассивны. По оценкам экспертов, до 30 % детей могут быть активно вовлечены в организованные формы принятия решений.
|
