Анализ законопроекта «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот…» (законопроект № 3138-6)

Заключение по проекту федерального закона № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», внесенному Президентом Российской Федерации
Выдано Комитетом Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 23.01.2012 (выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы № 6) Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей рассмотрел проект федерального закона № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», внесенный Президентом Российской Федерации, и сообщает.

Проектом федерального закона предлагается закрепить организационные и правовые основы осуществления общественного контроля за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее – дети-сироты), постоянно находящихся или временно пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее – организации для детей-сирот), определить порядок и условия оказания общественными объединениями, иными юридическими лицами и физическими лицами содействия организациям для детей-сирот, а именно законопроект:

1) определяет субъекты осуществления общественного контроля (общественные наблюдательные комиссии);

2) устанавливает цели, задачи и полномочия общественных наблюдательных комиссий;

3) определяет состав, порядок формирования, общественных наблюдательных комиссий, основания приостановления (прекращения) их деятельности;

4) определяет порядок назначения членов общественных наблюдательных комиссий, основания и порядок приостановления (прекращения) их полномочий;

5) устанавливает формы деятельности общественных наблюдательных комиссий, а также формы содействия организациям для детей-сирот;

6) устанавливает полномочия членов общественных наблюдательных комиссий, ответственность членов общественных наблюдательных комиссий;

7) предусматривает ответственность за воспрепятствование осуществлению общественного контроля.

Рассмотрев указанный законопроект, Комитет отмечает, что поддерживает концепцию законопроекта и считает, что его принятие, безусловно, положительным образом повлияет на систему защиты детей-сирот, находящихся в организациях для детей-сирот. Вместе с тем, Комитет полагает, что законопроект нуждается в доработке:

1. Так, статьей 2 законопроекта устанавливается понятийный аппарат, в том числе вводится новое понятие «дети и лица, находящиеся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». По мнению Комитета, указанное определение понятия следует привести в соответствие с Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», согласно которому есть дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, и лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

2. Законопроектом предусматривается, что кандидатуры в состав общественных наблюдательных комиссий могут выдвигать общественные или иные негосударственные организации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. При этом законопроект предусматривает процедуру выдвижения кандидатов в комиссии только указанными организациями, процедура выдвижения кандидатов уполномоченными законопроектом не устанавливается.

3. Часть 12 статьи 12 законопроекта устанавливает, что секретарь Общественной палаты информирует федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в ведении которых находятся организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, другие органы и организации о формировании комиссий. Из смысла указанной нормы можно сделать вывод о том, что секретарь в случае формирования как федеральной наблюдательной комиссии, так и любой из региональных наблюдательных комиссий, должен информировать все как региональные, так и местные органы власти, в ведении которых находятся организации для детей-сирот, что, по мнению Комитета, нецелесообразно и будет являться дополнительной нагрузкой на сотрудников Общественной палаты.

4. Часть 14 статьи 12 законопроекта предусматривает, что дополнительное выдвижение кандидатур осуществляется в порядке, установленном частями 1-12 настоящей статьи. Однако порядок назначения членов комиссий, установленный в пунктах 1-12 статьи 12 законопроекта, привязан к моменту истечения срока полномочий комиссий и не может использоваться при дополнительном выдвижении кандидатур. Также этот порядок не может применяться при изменении состава комиссий.

5. Статьей 14 и статьей 20 законопроекта устанавливаются требования к членам общественных наблюдательных комиссии и доверенным специалистам, в частности предусмотрено, что ими не могут быть лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость либо признанные вступившим в законную силу решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными. По мнению Комитета, указанные требования необходимо привести в соответствие с требованиями статей 331 и 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации, которыми предусмотрены ограничения для лиц, чья деятельность связана с работой с детьми.

6. Согласно пункту 3 части 1 статьи 19 законопроекта члены общественной наблюдательной комиссии при осуществлении общественного контроля вправе беседовать без свидетелей с детьми и лицами, находящимися в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По мнению Комитета, беседа с указанными лицами, в целях недопущения ущемления их законных прав и интересов, а также в связи с особенностями детской психики, должна проводиться только в присутствии соответствующих специалистов (психологов либо педагогов).

7. Статья 18 законопроекта предусматривает, что уполномоченный по правам ребенка осуществляет взаимодействие с Федеральной общественной наблюдательной комиссией и с региональными наблюдательными комиссиями. Данная норма является избыточной, поскольку в иных статьях законопроекта закреплены все полномочия уполномоченных по правам ребенка по взаимодействию с комиссиями. Также неясно, о каком уполномоченном идет речь в данной статьей – об уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка либо об уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

8. Статья 22 содержит противоречащие друг другу нормы. Так, часть 1 запрещает члену комиссии или доверенному специалисту осуществлять общественный контроль в организации для детей-сирот, в случае, если там находится его близкий родственник. В то же время, согласно части 2, при наличии обстоятельств, указанных в части 1 указанной статьи, допуск в органзацию такого лица зависит от усмотрения руководителя организации для детей-сирот.

9. Статьей 30 предлагается установить, что надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации субъектами осуществления общественного контроля и оказания содействия организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детям и лицам, находящимся в таких организациях, осуществляет прокуратура Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Однако перечнем актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», внесение изменений в Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» не предусмотрен (необходимо внесение изменений в статьи 1 и 21 указанного Федерального закона).

По законопроекту также имеются замечания редакционного и юридико-технического характера.

Вместе с тем, указанные выше замечания могут быть учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в первом чтении.

Председатель Комитета
Е.Б. Мизулина

Правовой анализ проекта федерального закона № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»
Выполнен Общественным Центром правовых экспертиз и законопроектной деятельности

Постоянный адрес публикации http://arks.org.ru/index.php/component/content/article/727--3138-6-l-r.html

Законопроект внесен в Государственную Думу РФ Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым и принят Государственной Думой в первом чтении.

Законопроект направлен на создание системы общественного контроля за обеспечением прав детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В статье первой законопроекта указано, что он распространяется на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, постоянно находящихся или временно пребывающих в организациях для таких детей, а также на лиц из их числа.

Между тем, согласно статье 121 Семейного кодекса РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, - это не только дети, чьи родители умерли или лишены родительских прав, но и дети, проживающие в семьях, чьи родители «уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения».

В законодательстве не оговорено, что является нормальным воспитанием или развитием ребенка, защитой прав и интересов детей и т.д. Все эти вопросы оставлены на усмотрение органов опеки и попечительства. Широта и неопределенность формулировок данной правовой нормы позволяет признать оставшимся без попечения родителей практически любого ребенка.

Статья 123 Семейного кодекса РФ позволяет органам опеки и попечительства поместить ребенка, признанного оставшимся без попечения родителей, в организации для детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не смотря на то, что на самом деле у таких детей есть родители. Для этого не требуется решения суда о лишении или ограничении родительских прав, изъятии ребенка из семьи, а достаточно акта органа опеки и попечительства об устройстве ребенка в данную организацию (ч. 1 ст. 155 (2) Семейного кодекса РФ).

В последнее время в правоприменительной практике имеется множество случаев, когда дети изымаются органами опеки и попечительства из хороших, непьющих семей и помещаются в сиротские организации по самым широким, надуманным основаниям (жилое помещение не отремонтировано, дом в ветхом состоянии, с печным отоплением, в холодильнике недостаточно продуктов, долги за ЖКУ, у родителей нет работы, беспорядок в квартире, заболевания родителей и т.п.).

Положения законопроекта распространяются и на этих детей, пока они находятся под надзором в приютах.

Кроме того, в законопроекте отмечено, что он направлен, в том числе и на обеспечение прав детей, временно пребывающих в сиротских организациях. Согласно ч. 2 статьи 155 (1) Семейного кодекса РФ временное пребывание ребенка в указанной организации осуществляется в целях получения им медицинских, социальных, образовательных или иных услуг либо в целях обеспечения временного проживания ребенка. К этой категории относятся дети, посещающие указанные организации в течение дня как школу, социальный центр и т.д. или оставленные родителями на время в связи со стечением обстоятельств (больница, командировка и т.д.).

Таким образом, законопроект охватывает не только детей-сирот, но и детей, у которых есть родители, не лишенные родительских прав, то есть определенным образом допускает вмешательство органов общественного контроля в семью.

Законопроект предусматривает создание специальных общественных комиссий, которые займутся выявлением, сбором и рассмотрением случаев нарушения детских прав и принятием решений по каждому из них.

При этом в статье 3 законопроекта особо оговаривается, что правовое регулирование в области общественного контроля за обеспечением прав этих лиц, осуществляется в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка. Согласно статье 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Ссылка конкретно на данную Конвенцию говорит о том, что законопроект является механизмом реализации в России именно этого международного документа.

В статье 4 законопроекта устанавливается приоритет прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в качестве основного принципа осуществления общественного контроля. Следует заметить, что указанный принцип не сформулирован в международном праве. В конвенции ООН о правах ребенка и некоторых других международных документах говорится о наилучшем обеспечении интересов ребенка, а не о приоритете чьих-либо прав. Установление же законодательного приоритета прав детей над правами родителей является узакониванием применяемой в ряде стран трактовки данного принципа, при которой любое желание ребенка приобретает преимущественную силу, что часто приводит к отобранию детей из семей по самым ничтожным, и даже абсурдным поводам, когда отказ родителей выполнить любую прихоть ребенка признается нарушением его прав.

Так, финские ювенальные органы отобрали трехлетнюю дочь у Валентины Путкунен только за то, что та не дала ребенку сладкое и заставила вымыть руки перед обедом.

У русской актрисы Натальи Захаровой ювенальный суд отобрал ребенка, признав, что чрезмерная материнская любовь нарушает права ее малолетней дочери.

Включение принципа приоритета прав детей в национальное законодательство нарушает принцип равенства прав и свобод, установленный в статье 19 Конституции РФ. Приоритет прав детей неизбежно создает дискриминацию прав родителей, в частности, их права на воспитание детей, установленное в статье 38 Конституции РФ.

При этом следует иметь в виду, что примат международного права, установленный в части 4 статьи 15 Конституции РФ, распространяется только на федеральные законы, но не на Конституцию РФ, имеющую высшую юридическую силу, придаваемую ей всенародным голосованием (часть 1 статьи 15 Конституции РФ).

В статье 6 законопроекта перечисляются права детей, которые должны защищать общественные наблюдательные комиссии, создаваемые на федеральном и региональном уровнях.

Первым среди них прописано право ребенка на устройство в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и нахождения в указанных организациях. Однако такое право не установлено ни российским законодательством, ни Конвенцией ООН о правах ребенка. В то же время в законопроекте не нашло своего отражения главное право ребенка: жить и воспитываться в семье, установленное в статье 54 Семейного кодекса РФ.

Вместо него предлагается ввести право «на общение с родителями и другими родственниками, законными представителями и иными лицами, за исключением случаев, когда такое общение запрещено законодательством РФ и (или) не отвечает интересам ребенка.

То есть, помимо случаев, предусмотренных в законе (лишение или ограничение родительских прав, отобрание ребенка), законопроектом предлагается ограничивать возможность общения детей с их родителями в случае, если это не соответствует интересам детей. При этом ни в самом законопроекте, ни в действующих законодательных актах не определено, что является интересами детей. Этот вопрос оставлен на усмотрение чиновников и общественников, которые приобретают право запретить детям общаться со своими родителями, не лишенными родительских прав, если сочтут, что такое общение не полезно для ребенка.

Данное положение не соответствует принципам недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи и обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, установленным в статье 1 Семейного кодекса РФ. Оно также существенно ограничивает право ребенка на общение с родителями и другими родственниками, как это предусмотрено в статье 55 Семейного кодекса РФ.

В той же статье 6 законопроекта провозглашается право детей на обращение в компетентный орган для получения конфиденциальных консультаций по правам ребенка, а также на направление обращений и жалоб в органы и организации, защищающие права детей.

Следует иметь в виду, что недавно принятый Факультативный протокол к Конвенции ООН о правах ребенка, касающийся процедуры сообщений, предоставляет детям возможность подавать жалобы на нарушение их прав сразу в ООН, минуя национальные правозащитные инстанции. Данный законопроект вполне пригоден в качестве механизма реализации указанного Факультативного протокола.

Обращает на себя внимание тот факт, что согласно статье 11 законопроекта направлять своих кандидатов в члены общественных комиссий смогут лишь организации, способные возмещать расходы, связанные с осуществлением полномочий члена общественной наблюдательной комиссии и оказывать содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности соответствующей общественной наблюдательной комиссии. Уже одно это требование делает недосягаемым участие в работе общественных наблюдательных комиссий представителей общественных организаций, не обладающих серьезным бюджетом, то есть реальной (не оплачиваемой) общественности. При этом в законопроекте не оговаривается, из каких источников должны финансироваться указанные общественные организации. Это могут быть и иностранные фонды, и деньги криминальных структур и других сомнительных спонсоров, заинтересованных в «детском» бизнесе. Таким образом, прослеживается коррупционная составляющая предлагаемой схемы.

Кроме того, решение о назначении члена общественной наблюдательной комиссии принимает Совет Общественной палаты, который вправе отклонять предложенные кандидатуры по собственному усмотрению, без каких-либо оснований.

Указанные положения не обеспечивают демократического формирования состава общественных наблюдательных комиссий.

Между тем, данный орган наделен большим спектром полномочий. Помимо осуществления общественного контроля за обеспечением прав детей, Федеральная общественная наблюдательная комиссия обобщает результаты общественного контроля и представляет соответствующие материалы в федеральные органы государственной власти. То есть указанные органы наделяются не только контрольными полномочиями, но и способны влиять на формирование политики в данной сфере.

В законопроекте не учтено, что согласно пункту 3 статьи 155 (1) Семейного кодекса РФ контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляют органы опеки и попечительства. Контроль за обеспечением прав детей-сирот в соответствующих организациях осуществляет также Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Предлагаемые законопроектом общественные комиссии по обеспечению прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, фактически наделяются государственными полномочиями и будут дублировать деятельность государственных органов в данной сфере. Однако при этом их действия не подлежат обжалованию в судебном или административном порядке. Лиц, виновных в злоупотреблениях полномочиями, невозможно привлечь и к должностной ответственности, т.к. этого не позволяет их общественный статус.

При этом члены комиссий имеют право доступа к конфиденциальной информации и персональным данным.

Таким образом, законопроект направлен на создание неподконтрольной системы, финансируемой из неизвестных источников, обладающей широкими полномочиями в сфере защиты прав детей, не установленных международным и национальным правом.

Законопроект не согласуется с Конституцией Российской Федерации и системой российского законодательства.