Правовой – значит, главный

Работой этого комитета определяется качество всех принятых Думой законов

Человеку, не знакомому с работой законодательной власти, роль правового комитета порой представляется довольно смутно. Чем занимается комитет по социальной политике, понятно: сюда охотно идут представители здравоохранения и образования и те, кто видит свою главную задачу в отстаивании интересов социально незащищенных групп населения. Но особенно популярны всегда были бюджетно-финансовый и экономический комитеты. Правовой же их «собрат» многим представляется «темной лошадкой». А потому и жесткой конкуренции среди желающих в нем работать не бывает.

В чистом правовом поле

Особенно ярко, по словам занимавшего пост руководителя правового комитета в течение 13 лет Григория Шамина, это проявилось в начале работы Думы 2-го созыва. Пришлось даже установить правила, ограничивающие численность каждого комитета. Но через четыре года острота проблемы существенно снизилась.

– Проработав в составе комитета четыре года, многие из тех, кто стал депутатом вновь, сознательно записывались в правовой – пришло понимание, насколько эта работа важна и интересна, – говорит Шамин. – Правовой комитет, на мой взгляд, вообще основной – именно его работа предопределяет качество абсолютно всех принятых Думой законов.

Однако не будем забегать вперед. В Думе первого созыва, выборы которой состоялись 27 марта 1994 года, главой комитета стал Сергей Ильин. Поле деятельности перед депутатами расстилалось бескрайнее – новая, по сути, страна жила в условиях почти полного правового вакуума. На федеральном уровне, конечно, эти пробелы к 1994 году уже были в значительной мере ликвидированы. Другое дело – уровень региональный. Дума первого созыва начала с основ: были разработаны и приняты Устав Томской области, законы, регламентирующие выборы глав областной и городской администраций и депутатов всех уровней. Плюс законы о гербе и флаге региона, «Об административной ответственности граждан и должностных лиц за правонарушения, посягающие на общественный порядок на территории Томской области», «Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов Томской области» и целый ряд других документов, без которых жизнь региона в условиях новой общественно-экономической формации была бы невозможна. Многие из них работают до сих пор – Устав области, например, хоть и корректировался, но не слишком значительно. Этот документ четко разграничил функции и полномочия двух ветвей власти, исключив возможность конфликтов и споров по этому поводу. Его качество получило высокую оценку: Устав Томской области в числе немногих был переведен на английский язык и служил за рубежом примером происходящих в России демократических преобразований.

С позиций логики

Установленные правила игры предписывали Думе контролировать работу исполнительной власти. И хотя в Томской области, по сравнению с другими регионами, процесс разделения полномочий и привыкания к новым реалиям прошел достаточно спокойно, страсти на собраниях областного парламента, вспоминает Григорий Шамин, все-таки кипели. Сам он в 1996-1997 годах был заместителем губернатора, получал юридическое образование в Академии госслужбы и много занимался юридическими вопросами, в том числе и как представитель главы администрации в областной Думе. А еще раньше, в 1993-м, будучи председателем областного Совета народных депутатов, являлся членом Конституционного совещания – конференции представителей органов государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций, которая была созвана для работы над проектом новой Конституции. Сочетание «технарской» логики с пониманием сути дела помогало и тут: в тексте Основного закона (в разделе, посвященном федеративному устройству страны и разделению полномочий между разными уровнями власти) есть формулировки, принадлежащие нынешнему мэру Северска. Ну а через четыре года после этого, став депутатом, Григорий Шамин возглавил правовой комитет Думы.

– Будучи представителем губернатора в областной Думе, я хорошо знал ее работу и порой видел, как совершенно здравые предложения администрации отклоняются под влиянием эмоций, – говорит он. – Иногда те, кто выступал против, сами затруднялись объяснить, чем они руководствовались. Я же старался опираться в первую очередь на логику. По первому образованию я – технарь, поэтому к написанию любого закона старался подойти, как к созданию инструкции по использованию сложного технического устройства – в ней все должно быть четко, понятно и взаимосвязано. В тексте закона недопустимы двусмысленности и противоречия – он должен одинаково пониматься всеми людьми на всех уровнях. Некачественно подготовленный документ – а такое, к сожалению, случается и с федеральными законами – может стать причиной многих проблем. Например, одно и то же положение иногда облекается в разные формулировки, допускающие двоякое толкование. Это дает чиновнику возможность решить вопрос так, как ему захочется в данной конкретной ситуации.

Постепенно через правовой комитет стали проходить все нормативные акты, разрабатываемые и принимаемые Думой. Такая экспертиза предотвратила многие возможные осложнения. Хотя избежать двойственности толкования и найти баланс интересов порой бывало крайне непросто. Одним из примеров удачного выхода из сложной ситуации стала работа над законом «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области». Его разработке предшествовали серьезные конфликты – инвалиды и другие представители социально незащищенных групп населения, интересы которых закон призван был защищать, возмущались проволочками и даже готовились к голодовке. Аналогичной была ситуация и в других краях и областях. Правовой комитет Томской областной Думы сумел разработать закон, позволивший людям реализовать их права, с одной стороны, и не допустить злоупотребления этими правами, с другой. В частности, исключить возможность неоднократного обращения за земельными участками и дальнейшей их перепродажи. Закон работает до сих пор, кроме того, найденный баланс интересов оказался настолько удачным, что закон «скопировали» многие другие регионы. И этот пример «заимствования» в истории Думы был далеко не единичным.

Тринадцать лет из двадцати