Доклад об итогах реализации проекта Тасис "Поддержка реформ здравоохранения и социальной защиты в Республике Карелия" (Анализ, выводы, рекомендации)

Источник информации: Доклад об итогах реализации проекта Тасис «Поддержка реформ здравоохранения и социальной защиты в Республике Карелия»

ОГЛАВЛЕНИЕ

I.Введение

1. Предпосылки проведения реформ здравоохранения и социальной защиты в Республике Карелия

2. Участники и функциональная структура проекта

3. Краткий обзор проекта:

II. Итоги и анализ проведенной в ходе реализации проекта работы

1. Стратегические направления реформ, принятые к реализации в рамках проекта

2. Пилотный район - основа реформирования для всей республики

3. Итоги и анализ работы пилотных проектов

5. Итоги и анализ работы по компонентам проекта

III. Заключение

4. Итоги и анализ работы по компонентам проекта

Политика, законодательство, управление
В рамках реализации этого компонента основными задачами были определены:

1. Обоснование необходимости реформирования здравоохранения и социальной защиты в Республике Карелия.

2. Определение стратегических направлений реформ.

3. Анализ и оценка действующего законодательства в области здравоохранения и социальной защиты.

4. Подготовка предложений и рекомендаций для органов государственной власти и местного самоуправления в области политики законодательства и управления.

Прежде всего, необходимо отметить два ключевых решения рабочей группы "Политика, законодательство, управление", которые в значительной мере определили возможность достижения положительных результатов проекта в целом. Это - во-первых, принятие стратегий на развитие первичного здравоохранения и профилактики, развитие социальных услуг и взаимодействие здравоохранения и социальной защиты по оказанию услуг населению; во-вторых, отработка стратегических направлений реформирования на примере конкретных пилотных проектов с последующим обобщением итогов и принятием решений на республиканском уровне.

Если о необходимости реформирования здравоохранения и социальной защиты в республике уже говорилось в первом разделе доклада, то об анализе и оценке действующего законодательства в этих областях следует сказать несколько слов. Экспертами ЕС был проведен довольно подробный анализ законодательства, который содержится в отчетах об их работе.

Главные недостатки законодательства отмечены следующие:

- большое количество законов, действие которых ограничено недостатком финансовых ресурсов, что вызывает недоверие населения к органам власти

- большое количество населения, имеющего льготы исходя не из потребности, а из-за принадлежности к той или иной категории

- отсутствие четкого разделения компетенции и ответственности по оказанию медицинских и социальных услуг между учреждениями, органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Однако, в рамках проекта было взято направление, когда предложения по изменению законодательства и системы управления будут делаться только на основе опыта пилотных проектов.

Примером такой работы может служить, подготовленный местными экспертами проект закона "Об общих принципах организации и деятельности общеврачебной практики в Республике Карелия" и находящийся на рассмотрении в Правительстве республики.

Финансирование

Выводы по данному компоненту проекта сделаны в основном на основе анализа финансирования учреждений здравоохранения и социальной защиты, проведенному экспертами ЕС по вопросам планирования и расходования бюджетных средств, сравнения стоимости лечения и социального обслуживания в стационаре и на дому по группам клиентов и видам услуг, оплаты труда и мотивации работы специалистов в новых условиях. Материалы исследований Э.Хагенмайера и группы экспертов под руководством Ф.Ван Андела представлены участникам конференции. Они подтверждают, что стоимость стационарного обслуживания намного превышает стоимость обслуживания на дому.

И хотя, объем полученной информации является ограниченным, он позволяет сделать некоторые выводы:

1. Уровень жизни населения падает, потребность в медицинских и социальных услугах растет, количество бюджетных средств сокращается. Вывод: необходимо предложить механизм оказания социальных и медицинских услуг, при котором бюджетные средства рационально используются, не ущемляя интересов клиентов: развитие ОВП и профилактики, интеграция медицинских и социальных услуг, развитие социальных услуг на дому.

2. Стоимость лечения пациентов по некоторым видам заболеваний в стационаре при одном и том же эффекте в несколько раз превышает стоимость амбулаторного лечения. Вывод: курс на развитие первичного здравоохранения и профилактики - правильный.

3. Многие пациенты находятся на лечении в стационаре гораздо больше, чем необходимо, что влечет дополнительные расходы бюджета. Вывод: необходимы новые стандарты по оказанию бесплатной медицинской помощи в стационарах.

4. Планирование бюджетных расходов в здравоохранении и социальной защите осуществляется исходя из наличия учреждений, сложившегося уровня заболеваемости, количественного состава категорий населения, требующих социальной защиты, а не из реальной потребности клиентов. Вывод: необходимо установить перечень медицинских и социальных услуг, финансируемых из бюджета, определить их стоимость, рассмотреть вопрос о переходе на подушевой принцип расходования бюджетных средств.

5. Существующая система оплаты труда, принципы расходования бюджетных средств не стимулируют специалистов для активного участия в реформировании: заработная плата не зависит от объема и качества работы, а регулируется тарифной сеткой; рациональное использование финансовых средств не поощряется. Вывод: необходимо решить вопрос с более активным использованием контрактной системы работы специалистов, предоставить возможность ОВП стать субъектом обязательного медицинского страхования для привлечения средств ОМС, а также развивать систему платных услуг.

6. Развитие медико-социальных услуг, создание учреждений, оказывающих такие услуги выявило проблему , когда расходы этих учреждений производятся из разных статей бюджета, что вызывает сложности в управлении. Вывод: необходимо решить вопрос об изменении системы управления учреждениями здравоохранения и социальной защиты на местном уровне, либо определить их подчиненность и финансировать из одного источника - одной бюджетной статьи.

Прогресс в реализации принятых в рамках проекта стратегий по компоненту "финансирование" практически полностью зависит от решений органов государственной власти как федеральной, так и республиканской. Поэтому, итоги роботы республиканской группы "Управление финансовыми ресурсами" не могут быть представлены в виде конкретных результатов, а лишь в виде выводов и рекомендаций.

Развитие кадрового потенциала

В реализации всех пилотных проектов особое место занимал компонент "развитие кадрового потенциала". И действительно, сложно представить работу по реформированию здравоохранения и социальной защиты без соответствующим образом подготовленных кадров, как тех, кто принимает решение, управляет отраслями на всех уровнях, так и тех, кто непосредственно предоставляет услуги.

Основной задачей рабочей группы "Развитие кадрового потенциала" являлась подготовка долгосрочной стратегии планирования, подготовки и переподготовки кадров для отраслей социальной защиты и здравоохранения.

Для решения этой задачи было необходимо:

- ознакомить руководителей здравоохранения и социальной защиты с методикой и технологией развития и улучшения системы кадрового планирования на примере зарубежных партнеров;

- изучить потребности пилотных территорий в обучении и переподготовке кадров, отработать методику ее оценки;

- определить потребность в преподавательских кадрах для учебных заведений;

- подготовить программы обучения и учебные планы для обучения и переподготовки специалистов и преподавателей, обеспечить их практическое тестирование.

Непосредственное участие в практической реализации намеченых мероприятий принимали Министерства образования и здравоохранения Республики Карелия, ученые и преподаватели ВУЗов, колледжей и учебных заведений начального профессионального образования, местные эксперты и эксперты ЕС.

Руководители здравоохранения и социальной защиты, участники республиканских и пилотных рабочих групп, организаторы обучения, а также практические специалисты принимали участие в учебных поездках и стажировках (в т.ч. за рубеж), обучающих семинарах, проведенных в рамках данного компонента проекта.

Исследование кадровой ситуации, проведенное в рамках проекта, оказалось подходящим методом для разностороннего анализа кадровых ресурсов. Оно помогло понять возможные трудности, которых могут возникнуть в ходе реформ, наметить направления работы по данному компоненту.

В ходе изучения потребности в обучении и переподготовке кадров были выявлены основные группы специалистов, которых следует обучать:

- врачи общей практики, медицинские сестры общей практики и преподаватели их обучающие

- базовые социальные работники

- неквалифицированные социальные работники: надомные работники, помощники воспитателей, санитарки

- преподаватели социальных дисциплин

- медико-социальные работники

При поддержке и непосредственном участии экспертов ЕС был выполнен значительный объем работы:

Обеспечена подготовка на базе Петрозаводского госуниверситета 11 врачей общей практики из 8 районов республики по специально разработанной 2-х годичной программе.

Подготовлен учебный план преддипломной и последипломной подготовки врачей общей практики.
Внесено предложение о создании на базе поликлиники РДЦ обучающей общеврачебной практики.

Разработан учебный план и осуществляется подготовка преподавателей по специальности "сестринское дело", разработан учебный план подготовки семейных сестер.

Определены потребности пилотных районов и начата программа обучения старших медицинских сестер по вопросам управления.

Начато обучение 39 преподавателей социальных дисциплин начального, среднего и высшего образования; разработаны критерии оценки качества обучения как условие профессионального роста преподавателей, совершенствования учебного плана и программ обучения.

Реализуется программа подготовки социальных работников (более 100 человек из пилотных территорий), оказывающих услуги на дому, помощников воспитателей и младшего медицинского персонала из числа неквалифицированных работников не имеющих специального образования.

Разработана и реализуется в пилотных территориях Программа блочно-модельного обучения социальных работников непосредственно на рабочих местах.

Принято решение о создании Центров образования взрослых, обеспечивающих потребности в обучении и повышении квалификации работников социальной сферы.

Создана кафедра социальной работы при Институте повышения квалификации Министерства образования Республики Карелия. Разработана программа повышения квалификации работников социальной сферы и преподавателей социальной работы.

Всего за два года при поддержке Тасис проекта различными формами обучения было охвачено около двух тысяч специалистов республики.

На основании полученного опыта рабочей группой был подготовлен стратегический документ "Развитие кадрового потенциала в секторе социальной защиты и здравоохранения", который, при соответствующем обсуждении и доработке в органах государственной власти, будет оказывать существенное влияние на развитие, организацию работы, планирование расходов в здравоохранении и социальной защите.

Информационные системы

В настоящее время информационные системы (ИС) здравоохранения и социальной защиты функционируют параллельно, почти не пересекаясь, хотя имеют общих клиентов.

Вместе с тем, наиболее тесное взаимодействие ИС социальной защиты, здравоохранения и образования уже сейчас возможно в двух плоскостях:

на самом низшем уровне - уровне центра медико-социального обслуживания или общеврачебной практики. Здесь может собираться смешанная медико-социальная информация, поддерживаться база персонифицированных данных с ограниченным количеством медицинских и социальных сведений о клиенте. При необходимости, персональные данные и статистические формы могут передаваться в вышестоящие организации: местную администрацию или в соответствующие министерства для анализа и проверки;

на уровне министерств и местных администраций. Обмен определенными статистическими данными между органами социальной за щиты, здравоохранения и образования местных администраций или между соответствующими республиканскими министерствами для получения более полной картины и проведения многофакторного анализа социальных процессов и тенденций изменения здоровья населения.

Проект не ставил перед собой задачу создать интегрированную ИС управления целиком. Главной задачей проекта в области ИС является создание реальной основы для интеграции информационных ресурсов здравоохранения и социальной защиты с целью более полного отражения быстро меняющейся ситуации и оперативного принятия адекватных управленческих решений.

В ходе реализации поставленной задачи рабочей группой "информационные системы" проделана следующая работа:

- Проведены три семинара по вопросам интеграции ИС здравоохранения, социальной защиты и образования, выработки основных стратегий и планов реализации реформ в пилотных территориях.

- Проведен круглый стол для пилотных территорий по проблемам стандартизации и защиты информации, представлены предложения по проектированию медико-социального регистра (МСР).

- Приобретена тульская программа "Адресная социальная помощь", проведено обучение специалистов Министерства социальной защиты и органов местного самоуправления, ее эксплуатации, обеспечено тестирование программы. В настоящее время эта программа работает во всех пилотных территориях. Кроме того, ее внедрение началось в Сегежском, Суоярвском и Пудожском районах.

Внесены предложения по изменению законодательства в области обмена информацией.

Подготовлена подробная спецификация компьютерного оборудования, необходимого для построения модели интегрированной ИС органов здравоохранения и социальной защиты пилотных территорий.

Определено содержание персонифицированного медико-социального регистра населения района, разработано соответствующее программное обеспечение, проведено первичное заполнение регистра и начата его опытная эксплуатация в амбулаториях пилотных территорий.

Организовано и проведено обучение 27 специалистов пилотных территорий и министерств работе на персональных компьютерах, использованию специализированного программного обеспечения и самостоятельной разработке программ.

Рабочей группой был подготовлен документ по основным стратегиям развития информационных систем здравоохранения и социальной защиты в Республике Карелия. Однако учитывая то, что его реализация не может быть осуществлена без участия Правительства республики, больших интеллектуальных, материальных и финансовых затрат, был подготовлен проект Плана мероприятий по реформированию ИС здравоохранения, социальной защиты и образования, который предложен для рассмотрения органами государственной власти республики.

Связь с общественностью

Для успешного проведения реформ в любой сфере необходимым условием является понимание их содержания и сути населением, в интересах которого эти реформы проводятся. Вот почему очень важным было обеспечить жителей Карелии информацией о шагах, предпринимаемых как Правительством, так и ТАСИС проектом по реформированию здравоохранения и социальной защиты, дать разъяснение о целях и задачах реформ, получить "обратную связь". Такая задача была поставлена перед рабочей группой "Связь с общественностью". Надо отметить, что в работе группы имелось два направления: обеспечение информационной поддержки реформ и организация просветительской работы среди населения по вопросам охраны здоровья и социального обслуживания.

Достаточно широк был спектр форм и методов работы группы:

- подготовка и выпуск бюллетеней и дайджестов

- подготовка и выпуск материалов в печатных и электронных средствах массовой информации

- проведение семинаров для сотрудников районных газет

- организация лекций для журналистов и работников здравоохранения и социальной защиты

- организация циклов передач на телевидении

- содействие в заключении договоров между редакциями районных газет и учреждениями здравоохранения и социальной защиты о выпуске целевых страниц по проблемам здравоохранения и социальной защиты

- организация взаимодействия с общественными организациями

- анализ существующей модели организации просветительской работы и предложения по ее совершенствованию

- мониторинг прессы.

Проведенные мероприятия (подробно описаны в отчетах рабочей группы) позволяют сделать вывод о том, что группа справилась с поставленной перед ней в рамках проекта задачей. Однако, впереди еще предстоит серьезная работа по организации распространения опыта пилотных проектов на всю территорию республики.

К наиболее существенным итогам реализации проекта на республиканском уровне можно отнести:

- включение в проект Концепции развитая здравоохранения в Республике Карелия всех стратегических направлений, принятых к реализации в рамках проекта

- разработан проект закона "Об общих принципах организации и деятельности, общеврачебной практики в Республике Карелия"

- разработана стратегия создания единой информационной системы здравоохранения, социальной защиты и образования, подготовлен проект плана мероприятий по реализации ее первого этапа

- разработан медико-социальный регистр населения, начата его опытная эксплуатация

- подготовлен стратегический документ по развитию кадрового потенциала.

III. Заключение

Реализация проекта ТАСИС "Поддержка реформ здравоохранения и социальной защиты в Республике Карелия" показал, что при выполнении определенных условий, правильном выборе стратегических направлений, реформы не только необходимы, но и возможны. Давая в целом положительную оценку итогам проекта, не стоит, все же, забывать, что срок, отведенный на его реализацию, достаточно мал для коренных изменений в здравоохранении и социальной защите. Пилотные проекты наработали достаточно богатый опыт реформирования. Однако, для дальнейшего продвижения реформ необходимо принятие решений на уровне органов государственной власти и законодательных и исполнительных. Такие решения требуют гораздо большего времени на подготовку и принятие, порой значительно шире охватывают проблемы отраслей, чем предполагалось в рамках проекта.

Опыт, накопленный за время реализации проекта, позволяет сделать некоторые первоочередные рекомендации органам государственной власти, органам местного самоуправления, учреждениям здравоохранения и социальной защиты. Проект Рекомендаций приложен к настоящему докладу для обсуждения и принятия Международной конференцией "Реформы здравоохранения и социальной защиты в Республике Карелия: результаты, выводы, рекомендации".