Практические рекомендации по реализации права законодательной инициативы в Законодательной Думе Томской области

Подготовлены Юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области

Право законодательной инициативы в Законодательной Думе Томской области – это предусмотренная Уставом (Основным Законом) Томской области возможность внесения проекта закона области на рассмотрение Законодательной Думы Томской области (далее - Дума). Осуществление права законодательной инициативы в форме внесения в Думу проектов законов Томской области обусловлено тем, что в соответствии со статьей 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Дума осуществляет законодательное регулирование по вопросам ведения субъекта Российской Федерации, а также по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Поскольку законы различаются по объему, сложности, задачам в регулировании общественных отношений, единой схемы подготовки законопроектов не существует.

В то же время в подготовке законопроектов можно выделить 2 этапа:

1) деятельность по подготовке законопроекта до его внесения в Законодательную Думу Томской области;

2) внесение законопроекта в Думу.

ПЕРВЫЙ ЭТАП – предварительный, подготовительный – охватывает деятельность по подготовке законопроекта до его внесения в Думу. Он включает в себя решение таких задач, как: постановка вопроса о разработке законопроекта, принятие решения о начале работы над проектом закона, выработка концепции законопроекта, подготовка предварительного текста, экспертиза законопроекта, финансово-экономические расчеты, выработка окончательного текста проекта закона и подготовка отдельных сопровождающих его документов.

Прежде, чем приступить к работе над законопроектом, важным моментом является проверка необходимости, действенности и понятности законопроектов. Для этих целей следует ответить на следующие вопросы:

1. Действительно ли стоит браться за этот проект?

1.1. Какова цель данного проекта?

1.2. Каково его обоснование?

1.3. Как выглядит предметная и правовая ситуация в данном вопросе на настоящий момент?

1.4. Каково количество заинтересованных лиц и дел, которых данный проект будет касаться?

1.5. Что будет, если данный вопрос пустить на самотек?

(например, проблема предположительно обострится; останется без изменений; исчезнет со временем или в порядке саморегулирования общественных сил без государственного воздействия. С какими последствиями?)

2. Какие существуют альтернативы?

2.1. Каковы результаты анализа проблемы: в чем заключаются ее причины? На какие факторы можно оказать влияние?

2.2. Посредством каких других - подходящих вообще - средств можно данную проблему решить полностью либо с допустимыми ограничениями? (Например, посредством просветительной работы; согласования, инвестиций, стимулирующих программ; решения проблемы судами)

2.3. Какие средства больше всего подходят для решения данной проблемы, учитывая нижеследующие моменты:

а) затраты и нагрузка для граждан и экономики;

б) расходы и затраты для областного и муниципальных бюджетов;

в) влияние на имеющиеся нормы и запланированные программы;

г) понимание со стороны адресатов и исполнителей, их готовность к принятию решения данной проблемы.

2.4. При каком подходе можно было бы избежать создания новых предписаний?

3. Нужно ли для решения данной проблемы создавать закон?

3.1. Подлежит ли данный предмет обязательному урегулированию в порядке закона?

3.2. Является ли данный предмет по иным причинам столь существенным, что его урегулирование является прерогативой Законодательной Думы Томской области?

4. Соразмерны ли затраты ожидаемой пользе?

4.1. Каков размер расходов, ожидаемый для адресатов или иных заинтересованных лиц?

4.2. Каковы размеры дополнительных расходов для областного бюджета и бюджета муниципальных образований?

Какие существуют возможности для покрытия дополнительных расходов?

4.3. Было ли исследовано соотношение между расходами и пользой?

Если было, то с какими результатами?

Если ответив на вышеприведенные вопросы, будет сделан вывод о том, что данный закон всё-таки нужен, следует приступать к работе по подготовке проекта закона. К процессу подготовки законопроектов субъектам права законодательной инициативы желательно привлекать различных специалистов и соответствующие учреждения. На стадии разработки законопроектов обязательным должно быть участие юристов и редакторов, имеющих опыт работы с проектами нормативных правовых актов. Их участие в разработке законопроекта до его внесения в Законодательную Думу Томской области является одной из основных гарантий качества законопроекта, что несомненно повлечет сокращение числа явно “сырых” законопроектов.

ВТОРОЙ ЭТАП – внесение подготовленного законопроекта в Думу. Устав Томской области, опираясь на имеющуюся практику, четко определил круг субъектов, которые наделяются правом законодательной инициативы. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение Законодательной Думы Томской области. Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане имеют возможность вносить свои законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.

Согласно п.5 статьи 63 Устава (Основного Закона) Томской области субъектами законодательной инициативы в Законодательной Думе Томской области являются депутаты Думы, Глава Администрации (Губернатор) области, представительные органы муниципальных образований, Контрольная палата Законодательной Думы Томской области, прокурор Томской области, Томский областной суд, Арбитражный суд Томской области, Избирательная комиссия Томской области, Федерация профсоюзных организаций области, а также население области от имени не менее чем 1% от числа граждан, обладающих избирательным правом. Порядок реализации законодательной инициативы в Думе определяется Законодательной Думой Томской области.

Указанная норма Устава Томской области детализирована в Регламенте Законодательной Думы Томской области. Определенный Регламентом порядок внесения законопроектов в Думу предусматривает, что законопроекты вносятся в Законодательную Думу Томской области только субъектами права законодательной инициативы, перечисленными в статье 63 Устава (Основного Закона) Томской области.

При этом, законопроекты, внесенные в Думу Главой Администрации (Губернатором) области, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке в соответствии с процедурой, установленной Регламентом Думы.

Право законодательной инициативы осуществляется депутатами Думы, Главой Администрации (Губернатором) Томской области, прокурором Томской области самостоятельно путем направления ими в Думу законопроекта (с соответствующим сопроводительным письмом). Право законодательной инициативы осуществляется представительными органами муниципальных образований на заседаниях этих органов путем принятия данными органами соответствующих решений.

Право законодательной инициативы осуществляется Контрольной палатой Законодательной Думы Томской области, Томским областным судом, Арбитражным судом Томской области, Избирательной комиссией Томской области, Федерацией профсоюзных организаций области путем направления в Думу руководителем соответствующего органа от имени указанного органа законопроекта (с соответствующим сопроводительным письмом).

Согласно статье 85 Регламента право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Думу:

а) проектов законов Томской области о поправках к Уставу (Основному) Закону Томской области, проектов законов области;

б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы Томской области, о признании законов утратившими силу.

Следует отметить, отдельные проекты законов в Думу вправе вносить лишь уполномоченные на то субъекты. Так, проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год вносится в Думу исключительно Главой Администрации (Губернатором) Томской области (статьи 16, 26 Закона Томской области «О бюджетном процессе в Томской области»). Иные субъекты права законодательной инициативы не уполномочены вносить в Думу указанные проекты законов.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы должен быть соблюден ряд требований Регламента Думы.

Так, в соответствии со статьей 86 Регламента Законодательной Думы Томской области субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены на бумажном и на электронном носителях следующие материалы:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования, изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий принятия данного закона.

Пояснительная записка – сопроводительный документ, содержащий обоснование необходимости принятия соответствующего закона, в нем излагается концепция и общая характеристика предлагаемого законопроекта, предмет законодательного регулирования. Пояснительная записка позволяет раскрыть привлекательные стороны законопроекта, показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов.

Если реализация законопроекта не потребует расходов, покрываемых за счет средств областного бюджета, то это должно быть мотивированно отражено в пояснительной записке. Пояснительная записка не должна повторять текст законопроекта.

Изложение в пояснительной записке к законопроекту концепции предлагаемого законопроекта необходимо потому, что эта концепция обсуждается при рассмотрении Думой законопроекта в первом чтении (статья 97 Регламента Думы).

Практика свидетельствует, что написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная записка – немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки в законодательном органе;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект. Текст закона излагается простым и ясным литературным языком, как правило, не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор;

в) перечень правовых актов области, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона – сопроводительный документ технико-юридического характера, который имеет существенное практическое значение, поскольку позволяет вести текущую систематизацию – разгружать законодательство от устаревших, формально утративших силу нормативных актов. В некоторых случаях отсутствие перечня мешает понять смысл законодательной инициативы;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат) –сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализации данного законопроекта, а также разъясняющий возможные источники их покрытия;

д) заключение Администрации области (в случае внесения законопроекта о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о государственных заимствованиях Томской области, об изменении финансовых обязательств области, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет областного бюджета).

В представленных документах указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта.

Законопроект, не отвечающий вышеперечисленным требованиям, возвращается Советом Думы его инициатору для выполнения последним указанных требований к законопроекту.

Регламент содержит общие требования к законопроектам, однако действующее законодательство к отдельным законопроектам предъявляет и ряд других дополнительных требований.

Например, требования к проекту закона об областном бюджете на очередной финансовый год содержатся в Бюджетном кодексе Российской Федерации и Законе Томской области «О бюджетном процессе в Томской области».

Так, в соответствии со ст.16 Закона Томской области «О бюджетном процессе в Томской области» одновременно с проектом закона об областном бюджете в Думу представляются следующие документы и материалы:

предварительные итоги социально-экономического развития Томской области за текущий отчетный период;

прогноз социально-экономического развития Томской области на очередной финансовый год;

основные направления бюджетной и налоговой политики Томской области на очередной финансовый год;

прогноз консолидированного бюджета Томской области на очередной финансовый год;

план развития государственного сектора экономики Томской области на очередной финансовый год;

оценка потерь областного бюджета от предоставленных налоговых льгот;

оценка ожидаемого исполнения областного бюджета за текущий год, включающая итоги исполнения областного бюджета на последнюю отчетную дату;

оценка ожидаемого исполнения консолидированного бюджета за текущий год;

перспективный финансовый план;

реестр расходных обязательств Томской области;

проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

информация о результатах проверок целевого использования бюджетных средств, проводившихся в текущем финансовом году;

расчеты изменения объемов налоговых и неналоговых доходов областного и консолидированного бюджетов в связи с изменением бюджетного законодательства;

перечень областных законов о внесении изменений в областные законы о налогах и сборах;

пояснительная записка к проекту закона об областном бюджете и справочные материалы к нему.

В случае возникновения разногласий между Законодательной Думой Томской области, Контрольной палатой Законодательной Думы Томской области и Главой Администрации (Губернатором) Томской области по сметам расходов на их содержание Глава Администрации (Губернатор) Томской области одновременно с проектом закона об областном бюджете представляет протокол разногласий по поводу расходов, предложенных Законодательной Думой Томской области и Контрольной палатой Законодательной Думы Томской области.

Следует отметить, что до принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

1. по предложению ответственного комитета в связи с поступившими на него заключениями изменить текст законопроекта;

2. отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.

Соблюдение вышеперечисленных условий подготовки законопроекта и внесения его в Думу обеспечит более оперативное рассмотрение проекта закона комитетами и принятия Думой, а значит, в конечном итоге закон будет своевременным и качественным.

март 2006 г.