Бюджетный процесс – не только «забивание в титул»Главной функцией любого представительного органа, если не считать принятие законов, регулирующих те или иные стороны жизни, является ежегодная работа над бюджетом. Если говорить об опыте Государственной Думы Томской области, то в этой сфере Дума достигла значительных успехов.
Председатель Думы Борис Мальцев любит говорить, что мерилом деятельности депутатов является качество жизни населения: стало ли лучше жить людям после принятия того или иного закона. Прежде всего, это сказано, конечно, об основном финансовом законе года – об областном бюджете, который обеспечивает целевые программы, зарплату учителей, врачей.
Конечно, и работу Думы можно оценивать по известной методологии - «стакан наполовину пуст» или «стакан наполовину полон». Критики, имея в виду некое идеальное представление о бюджете, безусловно, будут правы, если скажут: нет, мы все еще живем не так, как хотелось бы. Но правы будут и те, кто, из года в год наблюдая за работой депутатов, отметит, как создавался (практически с нуля!) и как совершенствовался бюджетный процесс.
В силу конкретных исторических условий депутаты советской поры не могли работать над версткой бюджета так профессионально, как это делается сейчас. Да к этому прежде и не было оснований: общество считалось однородным, поэтому как бы и не было конфликта интересов, подлежащих разрешению в главном финансовом документе года. Все решали исполнительные органы, разумеется, под руководством коммунистической партии. Депутатам оставалось лишь проголосовать за проект бюджета, внося лишь «косметические» правки.
Сейчас, когда изменились объективные условия общественного строя (появились разные формы собственности) и исчезло руководящее политическое ядро, достижение баланса интересов, воплощенного в соответствующем бюджете, стало задачей более сложной. Конечно же, проект, как и прежде, готовят исполнительные органы. Но ведь теперь депутаты другие: они представляют интересы и различных групп населения, и определенных общественных и экономических групп. Налицо - объективный конфликт интересов, который должен быть разрешен публично.
Совершенно очевидно, что, как в первых перестроечных «демократических Советах», так и в первые постсоветские годы, годы работы областного парламента, депутаты в бюджетных вопросах не могли на равных состязаться с администрацией, представлявшей в Думу проект бюджета. У администрации – мощный аппарат, у парламента и аппарат неизмеримо меньше, да и самих депутатов, работающих на постоянной основе, всего три-четыре человека.
Депутаты с самого начала поставили перед областной администрацией условия, оформленные законом «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе», в которых прописывалась подробная процедура подготовки бюджета, сроки его представления в Думу, структура документа.
И, тем не менее, концептуальная критика бюджета была депутатам не по зубам, хотя отдельные попытки были. Поначалу наиболее популярным требованием депутатов к администрации было требование расшифровать отдельные позиции бюджета, например, пресловутую статью «непредвиденные расходы». Такой пример. В начале 97-го, на 18-м собрании Думы, депутаты сделали неожиданное для себя открытие: в соответствии с законом о бюджете было установлено, что средства на досрочный завоз в районы Крайнего Севера осуществляются за счет средств, поступающих в погашение федеральных бюджетных ссуд, выданных специально на эти цели в 94-м и 95-м годах, которые переданы «в оперативное управление» обладминистрации. По оценкам депутатов, эта сумма составляла примерно 3 млрд. рублей. И каково же было их изумление, когда они узнали, что эта цифра составляет 376 миллиардов!
Так, шаг за шагом и нарабатывался опыт работы над бюджетом. Постепенно вырабатывались и концептуальные подходы. Депутаты критиковали «келейность» подготовки бюджетов, а также «безыдейность» этих проектов. В июне 94-го года, рассматривая проект бюджета, Борис Мальцев назвал его «набором цифр, изложенных в давно установленном порядке». Наконец, администрация была вынуждена подготовить проект программы социально-экономического развития области. На этом настояли депутаты. И обоснованные атаки депутатов продолжались. Иван Тютрин, оценивая новый документ, призванный быть путеводной нитью (а в то время стоял вопрос об антикризисной программе), заметил: «Совершенно очевидно каждому здесь сидящему, что нет не только программы, но нет даже ориентации, в какую сторону двигаться». С аналогичной критикой постоянно выступал депутат Виктор Калюжный.
По-разному можно оценивать присутствие в депутатском корпусе не профессиональных политиков, юристов, экономистов, а директоров предприятий и президентов компаний. Но факт - налицо: в отсутствие профессиональных политиков именно депутаты-директора с их знанием практической экономики способствовали отработке механизма работы над бюджетом. Особую роль в этом сыграли депутаты-нефтяники: В. Калюжный, Л. Филимонов, М. Коробов, А. Трошин – в старом составе, в последнем составе - тот же А. Трошин, Ю. Целищев, В. Пономаренко (председатель бюджетно-финансового комитета), А. Губкин и другие. И это неудивительно, ведь «нефть» дает львиную долю доходов областного бюджета.
«Партия нефти» практически взяла на себя функции политической оппозиции – критику предложений «правящей партии», выработку своих предложений. Именно М. Коробов однажды представил концептуальную критику бюджета. Дело чуть было не дошло до создания оппозиционной депутатской группы. Эта попытка успехом не увенчалась. А объективным признанием потенциала наиболее ярких «оппозиционеров» стала их дальнейшая судьба – В. Калюжный стал министром, М. Коробов стал заметной фигурой в российском парламенте. Заметную роль в Думе всех трех созывов сыграл Евгений Рубцов, бывший председатель бюджетно-финансового комитета.
Достижения депутатов в работе над бюджетом становились все более и более заметными. Проект теперь представлялся не в виде прежних «трех страничек» с «доходами-расходами», а в виде нескольких томов с прогнозом социально-экономического развития области на следующий год, с перечнем как доходных и расходных статей, так и с подробным их обоснованием.
Приобретенный опыт в работе над бюджетом заставлял депутатов предъявлять более основательные требования к бюджету. Теперь уже речь шла не о том, чтобы то или иное предприятие «вколотили в титул», а о том, чтобы по-настоящему считать деньги. Собственно, уже и было, что считать: если объем бюджета 94 года по доходам составлял 581 млрд. руб. (неденоминированных), а по расходам – 752 миллиарда, то, например, бюджет текущего года составляет уже более 11 миллиардов деноминированных рублей.
Резко «прибавить в качестве» бюджетного процесса депутатам помогла Контрольная палата, созданная при Думе Палату возглавил Сергей Никитенко, кстати, депутат Думы второго созыва.
Контрольная палата с первых дней работы заявила о себе как об органе высокопрофессиональном. Понятно, что такие функции аппарату Думы были просто не под силу. Кульминацией в этом смысле стал отчет администрации по исполнению бюджета 2001 года. Анализ исполнения бюджета, представленный палатой, оказался столь глубоким, что к делу была вынуждена подключиться областная прокуратура. А правовым следствием той истории стал областной Закон об административной ответственности за исполнение бюджета.
Но Дума вместе с Контрольной палатой пошли в настоящий момент еще дальше. Если депутаты первых созывов (декабрь 96) ставили вопрос о причинах исполнения бюджета всего на 58% (такое было в 96-м году), то теперь они вместе с аудиторами палаты обратили внимание на то, что последние бюджеты в течение года много раз подвергаются существенной корректировке в связи с незапланированным ростом доходов. По мнению депутатов, это говорит о плохом прогнозе социально-экономического развития области (заниженных темпах), сделанном администрацией. Депутаты убеждены, что доходная база будущего года занижена на 1,5 млрд. руб. В обоснование своей точки зрения они опираются и на Программу социально-экономического развития области (за которую настойчиво боролись депутаты первых созывов), считая, что она должна быть рабочим инструментом, а не документом, сделанным для галочки.
При том, что работа Думы над совершенствованием бюджетного процесса, безусловно, заслуживает высокой оценки, в ряде бюджетных позиций депутаты вольно или невольно (это тема отдельного анализа) все-таки допустили ошибки. Пожалуй, наиболее крупная из них та, что они пошли «на поводу» у обладминистрации при финансировании ряда проектов, главным образом, связанных с алкогольными (как казалось, «легкими») деньгами. Область при помощи всевозможных «кредитов», «пролонгаций», «госгарантий» займов, выданных с одобрения депутатов, «пролетела» на 200 млн. рублей только в истории с «Экстрасибом», не считая другого детища администрации – «Альтома».
Ошибаться – плохо. Но есть и в ошибках рациональное зерно – теперь они, как «дамоклов меч», постоянно довлеют над депутатами, заставляя всесторонне взвешивать свои решения, пронизывая их ответственностью каждого. И, возможно, эти бывшие промахи уберегут парламентариев от неверных поступков, станут «щитом» для любых ошибок.
Виктор СВИНИН |
