КОМПЕТЕНЦИЯ, СТРУКТУРА
И ПРОЦЕДУРЫ ПАРЛАМЕНТА

Так действительно ли парламент настолько всемогущ? В предыдущей главе мы с вами весьма бегло, но все же смогли познакомиться с историей, которая демонстрировала недюжинный потенциал этой формы представительного правления, способной уже на ранней стадии своего существования противостоять королям и королевствам.

В сфере политики в круг компетенции парламента сегодня входят формирование правительства, а в некоторых странах и избрание президента. Парламент утверждает ключевые фигуры страны типа генерального прокурора, министров, послов, федеральных судей и т. п. Ему de jure принадлежит главная роль в вопросах объявления войны и заключения мира, ратификации и денонсации международных договоров. В компетенцию ряда парламентов входит и объявление импичмента (официальное обвинение высшего должностного лица) президенту. Хотя это экстраординарные функции, тем не менее они предусматривают официальное обвинение и отстранение от должности высшего лица государства, как это предусмотрено, к примеру, в Палате представителей Конгресса США, когда речь идет о «государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях, проступках и недостойном поведении».

К числу парламентских компетенций относится контроль за деятельностью правительства. Зачастую это не контроль пост фактум, а упреждающий или одновременный контроль. Особенно это важно для деятельности оппозиционных парламентских партий, не имевших возможность сформировать правительство. В ряде стран, например, в американском Конгрессе, парламент обладает правом контроля и надзора за исполнением программ, под которые получены бюджетные деньги. Наиболее распространенной формой в данном случае являются парламентские слушания. Они могут быть инициированы в связи с тревожными сигналами или же являются обычной рутинной работой, «чтобы карась не дремал».

Законодательная компетенция, основная для парламента, связана не только с текущей деятельностью этого органа одноименной власти. Прежде всего, значимость парламента определяется тем, что он наделен полномочиями принимать так называемые конституционные законы, то есть те, которые напрямую не регулируются конституцией, но и не могут быть отданы на откуп текущему законодательству, так как от них зависит политический «дизайн» страны. Это законы об избирательных правах и гарантиях граждан, о статусе политических партий и т. п. Большинство парламентов обладают учредительной властью и уже тем самым влияют на конфигурацию политического процесса. В конституциях некоторых стран предусмотрена невозможность со стороны парламента менять отдельные статьи конституции.

Текущее законодательство — это то, что мы можем назвать рутинной работой парламентариев. С процедурой принятия закона мы ознакомимся чуть ниже, а пока отметим, что законотворчество — это не результат умственных и волевых усилий исключительно депутатов. Правом законодательной инициативы обладают президент, глава правительства, парламентская фракция, депутатская группа, отдельный депутат, а в некоторых странах и так называемая народная инициатива (в Италии для подачи законопроекта от населения требуются подписи 50 тыс. граждан).

К парламентской компетенции относится и информационная. Но об этом речь пойдет в следующей главе.

Рассмотрим, из чего состоит парламент. Главной фигурой в парламенте является депутат (лат. deputatus - посланный). Именно он прямо или косвенно (через партии, субъекты государственно-территориального устройства) от имени народа, его избравшего, осуществляет власть. Правовым статусом члена парламента, дающим ему возможность осуществлять власть, является депутатский мандат. Существует два вида мандатов: свободный, когда депутат не связан обязательствами перед избирателями своего округа и как бы является представителем всего народа, и императивный мандат, когда парламентарий несет ответственность перед своими избирателями. В ряде стран императивный мандат законодательно запрещен. С другой стороны, на практике нет подлинно свободных мандатов, так как парламентарии действуют, как правило, под влиянием политических партий и групп интересов. Мандат вступает в силу с момента юридического оформления итогов выборов. Он же утрачивает силу с поражением действующего депутата на выборах, но в целом ряде стран называются и другие причины: отставка, деятельность, не совместимая со статусом депутата, и даже за пропуски заседаний парламента.

Парламентарий обладает иммунитетом. Есть две трактовки этого понятия. Менее распространенной является та, что депутат не несет ответственности за то, что он говорит. Более известна в широких кругах трактовка иммуннитета, как депутатской неприкосновенности.

Итак, мы познакомились с депутатом. Коль скоро он работает в парламенте, то интегрирован в его структуру, прописанную в законе, и подчиняется регламенту. Структуру парламента, разную для различных стран и эпох, образуют его палаты. Если это однопалатный парламент, тогда все очевидно. Для двухпалатного - верхняя и нижняя, а далее идут депутатские объединения (фракции и группы), парламентские комитеты и комиссии, административно-вспомогательные органы, и, наконец, руководящие органы.

Руководящим органом однопалатного парламента является председатель Национального собрания. В случае двухпалатного парламента единого руководителя парламента нет.

Руководство палатами может быть единоличным или коллегиальным. Например, во Франции во главе стоит Бюро. Когда речь идет о единоличном руководстве, то для разных стран и разного уровня палат должность председателя замещается на различных основах. Например, в верхнюю палату председатель может быть назначен по должности. Так, Сенат США возглавляет вице-президент. В нижней палате, как правило, должность председателя получает представитель партии или коалиции победившего на выборах большинства.

Рассмотрим на примере Конгресса США функции различных структур парламента. Как уже говорилось, деятельность парламента определяется конституцией и регламентом. Фактически эта документация является своеобразным «повседневным правом» Конгресса, основанным на неписаных нормах поведения парламентариев.

Что может быть интересно в работе Конгресса? Прежде всего, как структурированы сами палаты. Известно, что парламент США двухпартийный, поэтому мы имеем дело, прежде всего, с партийными фракциями, избирающими партийных лидеров палат, выдвигающих кандидатуры на должность спикера, временного председателя Сената (в верхней палате), председателей и членов комитетов и подкомитетов.
Решения, принятые абсолютным большинством голосов, обязательны для всех членов фракции (если это не противоречит предвыборным обещаниям депутата, гласит пункт 7 Правил демократической фракции в нижней палате).

Помощники партийных лидеров палат, так называемые «кнуты» (whips), проводят в жизнь политику фракций и их лидеров. Именно они обеспечивают партийную дисциплину в случае голосования фракции за или против какого-либо решения. В каждой палате создаются политические комитеты республиканской и демократической фракций (10 человек в Сенате и 20 в Палате представителей). В состав этих комитетов входят партийный лидер, председатель фракции и «кнут». Комитеты осуществляют проведение партийной линии в работе Конгресса. Кроме политических комитетов, как уже отмечалось, существует большое количество различных рабочих комитетов и подкомитетов. Это связано с тем, что работа парламентариев во время сессий являет избирателю фасадную сторону парламентаризма, основная же работа по подготовке законов идет как раз в этих комитетах, где депутаты объединяются по интересам и компетентности. Поскольку сфера политиче ского регулирования страной обширна, а депутатов - фиксированное количество, то каждый сенатор в среднем входит в десять комитетов, а каждый член нижней палаты - в шесть.

Итак, какого вида бывают комитеты? По стоянные комитеты - основа Конгресса. Они специализируются в определенной области законодательства (по юридическим вопросам, по охране окружающей среды и общественным работам и т. п.). Именно они вносят законопроекты на рассмотрение в обе палаты. Как правило, постоянные комитеты подразделяются на подкомитеты. Следующий вид - объединенный комитет, состоящий из членов верхней и нижней палат с целью анализа стратегических направлений политики страны. Специальный комитет создается на время рассмотрения какого-либо вопроса, не связанного с прерогативой постоянных комитетов и для объединения членов более чем одного комитета. Временным является также согласительный комитет, создаваемый для урегулирования расхождений между верхней и нижней палатами по законопроекту. Он включает в себя представителей тех комитетов, которые занимались разработкой данного законопроекта. К слову сказать, до четверти всех законопроектов проходят через такие комитеты.