…Чтобы люди управляли собой сами

Некто, искушенный в политике, выразился достаточно цинично: «Власть исходит от народа и уже никогда к нему не возвращается». Местный уровень – реальные условия, в которых живут обычные люди, это как раз тот уровень, где и можно проверить действенность сказанного. Депутаты областной Думы всех трех созывов внесли свою лепту, и немалую, в то, чтобы эта власть как раз и вернулась к народу, к своему источнику. В данном случае речь идет о местном самоуправлении.

Местное самоуправление в деятельности Государственной Думы Томской области – тема, пожалуй, не такая яркая, как бои за бюджет, целевые программы, предоставление льгот и кредитов. Но нельзя не признать очевидного: эта тема касается каждого жителя области. Ведь каждый пользуется коммунальными услугами, в той или иной мере озабочен проблемами территории, на которой живет. А проблемы эти решаются именно органами местного самоуправления. Решаются тем лучше, чем власть ближе к рядовому гражданину. В этом случае каждый человек имеет возможность не только участвовать в управлении, но и требовать от власти честного исполнения возложенных на неё функций.

Первой областной думе пришлось работать в условиях практически «нулевого законодательства». Достаточно вспомнить, что она избиралась после острого конфликта Президента и Верховного Совета, закончившегося прекращением существования старых Советов.

Думе первого созыва принадлежит историческая роль: именно ею на основе только что принятой на референдуме Конституции РФ был подготовлен Устав, определивший систему власти в области. Документ получился юридически совершенным, ведь, как известно, с тех пор Устав не претерпел серьезных изменений в значительной мере благодаря тому, что в его подготовке принимали участие ученые-юристы высочайшей квалификации (некоторые из них - А. Барнашов, Э. Юсубов - работали и в составе Конституционного совещания над текстом Конституции России).
В части, касающейся местного самоуправления, в Устав были заложены принципы Европейской хартии местного самоуправления, которая в то время Россией еще не только не была ратифицирована, но и не подписана. И в этом смысле можно сказать, что томичи предвосхитили будущее: Россия эту хартию ратифицировала в 2002 году.

Дума первого созыва (и здесь надо отдать должное здравомыслию депутатов) проделала огромную работу, чтобы сохранить систему управления, уже сложившуюся в Томской области. В то время перед депутатами стояла дилемма: выбрать поселенческую систему местного самоуправления или районную. Строго говоря, первая по виду более соответствовала принципам Европейской хартии. Но в условиях реальности того времени она требовала и более громоздкой системы управления, так как часть функций государственного управления спускалась на уровень местного. Кроме очевидной бюрократизации она имела еще один недостаток, характерный для того времени, - на местах (прежде всего в сельской местности) практически не было специалистов, способных решать задачи государственного управления.

Поселенческая модель привела бы если не к разрушению схемы управления, то наверняка к резкому снижению ее эффективности.

Но томичи пошли другим путем: сохранили муниципальные образования на уровне районов, предусмотрев внутри районов создание административных округов, где нет выборных должностей, все они - назначаемые. У нас в области этот переход к управлению на местах, реализуемый в рамках соответствующего федерального закона, определен областным законом «О местном самоуправлении».

Сохранив районную модель, область практически безболезненно перешла на новые принципы взаимодействия органов местного самоуправления с субъектами федерации. Был создан модельный устав муниципального образования, установлена жесткая процедура регистрации «местных» уставов, а, значит, и анализа их соответствия федеральному и областному законодательству. Таким образом, областным законодателям удалось выстроить эффективную систему местного самоуправления.

Думу первого созыва с полным правом можно назвать Думой государственного строительства: система власти (у кого - какие полномочия, кто и за что отвечает) была приоритетной, бюджетные вопросы пока отошли на второй план.

А Дума второго созыва более пристальное внимание обратила именно на то, что происходит с финансами, имуществом – на те сферы, которые временно оказались вне поля зрения депутатов первого созыва. Именно тогда появился первый «финансовый» закон – о бюджетном устройстве и бюджетном процессе (еще до введения в действие Бюджетного кодекса РФ). У областных депутатов оказался очень подробный документ в нескольких томах. Они получили возможность не только разобраться во всех бюджетных нюансах, но и более четко исполнять функцию контроля за реализацией законодательства на территории Томской области, в том числе и закона о бюджете.

А для депутатов от сельских округов это имело особое значение, так как позволяло уже предметно защищать интересы жителей своих территорий, опираясь на положение о межбюджетных отношениях. Если в прежние годы проектирование бюджета происходило по принципу «от достигнутого» (это приводило к тому, что бюджетная обеспеченность в отдельных районах превосходила обеспеченность других иногда в восемь раз!), то теперь он верстался с учетом базовых критериев, ориентированных на конкретного жителя района. А применение районных коэффициентов, учитывающих особенности территории, реально содействовало выравниванию социальных условий жизни на разных территориях области. Так появилась четкая и понятная система подготовки бюджета. Бюджет стал «прозрачным». А у глав районов, как и у рядовых жителей, появилась возможность собственными глазами видеть, как строится бюджет. Это все, безусловно, - заслуга законодателей второго созыва.

Как сказал председатель правового комитета, заместитель председателя Думы Григорий Шамин: «Если главным в деятельности депутатов первого созыва было государственное строительство, второго – строительство бюджетное и финансовое, то в деятельности нынешней Думы главным, видимо, будет разработка законов, реализующих адресную социальную помощь. И речь, таким образом, будет идти уже о повышении эффективности нашего законодательства в социальной и экономической сфере».
«Люди, и, прежде всего - пенсионеры, - заметил он, - живут в разных условиях как в городе, так и на селе. А мы «всех стрижем под одну гребенку» – оказываем социальную помощь по «категориям», хотя кому-то из них помощь, может, и не нужна, а кому-то требуется, как говорят медики, «по жизненным показаниям». Поэтому депутаты второго созыва, по мнению Г. Шамина, уже предприняли некоторые шаги в реализации именно адресной помощи. Это должны закрепить и развить депутаты нынешнего, третьего, созыва.

Адресный подход применяется и в экономике. Инициаторами его в большинстве случаев были депутаты от села, поскольку условия предпринимательской деятельности на селе очень сильно отличаются от условий областного центра. «Мы, - продолжал Г. Шамин, - помогали предприятиям одинаково, хотя все они находятся в разных условиях, потому и эффект разный. Вот мы постепенно и ушли от установления налоговых льгот по категориям, перешли к более эффективному использованию бюджета развития, для которого обязательно нужен бизнес-план, а в нем большое внимание уделяется именно социальному эффекту его развития. И сразу же проявился «эффект места», где этот бизнес-план реализуется. Например, в депрессивном населенном пункте эффект будет больше, значит, у него и больше шансов получить финансовую помощь или же гарантию бюджета перед банком».

Сейчас перед Думой стоит серьезная проблема – внедрение нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», подготовленного уже с учетом ратифицированной европейской Хартии. Хартия совершенно правильно ставит вопрос о том, что местное самоуправление – это управление, когда люди сами должны управлять собой. Значит, власть должна быть ближе к людям. В Хартии заложены критерии уровня местного самоуправления: «…орган управления должен находится в пределах доступности пешего хода туда и обратно в течение одного рабочего дня».
Второй уровень – транспортная доступность в течение рабочего дня туда и обратно. Естественно, что это - критерии европейские. Но закон дает и нам возможность гибкого подхода – при помощи коэффициентов плотности населения и т.п..

Думе предстоит установить территории муниципальных образований первого и второго уровней. Затем – после закрепления этих территорий законом - Дума должна помочь провести выборы депутатов. Необходимо также принять решение, каким образом будут сформированы органы управления второго уровня: либо на основе прямых выборов на всей территории района, либо на основе того, что представительные органы первого уровня будут делегировать своих представителей на второй уровень.

Основная задача, которая стоит перед депутатами, – это, с одной стороны, приблизить власть к людям, избирателям, а с другой, - не разрушать сложившуюся систему управления. Все должно быть сделано так, чтобы властные полномочия реализовались на том уровне, на каком это прежде всего будет эффективнее для людей.

«Я остаюсь сторонником постепенной передачи поселку тех полномочий, которые можно реализовать на уровне поселка, - сказал глава правового комитета. - Те же полномочия, которые невозможно или нецелесообразно там реализовывать, нужно отдавать на уровень района». Кстати, областные депутаты уже сделали определенный шаг в этом направлении, приняв в свое время закон «О территориальном общественном самоуправлении». Этот закон должен помочь людям серьезнее относиться к проблемам управления своей территорией.

За десять лет произошли большие перемены. Создана и совершенствуется нормативная база по местному самоуправлению. Качественный состав работников управления изменился существенно. Практически все они прошли обучение «по налогам, бюджету, финансам». В деревнях и поселках появились специалисты, которые и поселились там. То есть теперь уже есть, на кого опираться и из кого выбирать.

…Качество нашего областного законодательства о местном самоуправлении на уровне РФ получило высокую оценку. Многие законы, разработанные томичами, берутся за основу нашими соседями и законодателями других субъектов федерации. По мнению экспертов, по законотворческой активности в Сибирском федеральном округе мы входим в тройку лидеров.

Я попросил Г. Шамина отметить тех, кто внес наиболее весомый интеллектуальный вклад в формирование нормативной базы по местному самоуправлению. По его мнению, список таких лиц достаточно велик: это и бывший председатель правового комитета Сергей Ильин, и депутаты, с местным самоуправлением связанные непосредственно, например, главы администраций Николай Грачев, Алексей Трошин, Анатолий Каплунов и другие; представители областной администрации Иван Гедимин, Николай Зятьков, специалисты и юристы думского аппарата. Благодаря им и депутатам всех трех созывов Думы, досконально изучившим проблемы самоуправления, томичи получили добротный, работоспособный закон, получили возможность влиять на решения власти, на развитие и судьбу своей территории.

Виктор СВИНИН.