Б.Мальцев: Мы создаем Контрольную палату для того, чтобы чиновники в тюрьме не сидели…

Контрольная палата – удачное “дитя” областной Думы, несмотря на очень трудные “роды”. Это - пример сочетания редких для нашего времени качеств: оперативности, результативности, принципиальности, последовательности и точного выполнения возложенных на нее функций.

Палата была создана постановлением Государственной Думы Томской области 21 февраля 2002 года. Ее возглавил депутат второго созыва Думы Сергей Никитенко. Уже в течение первого года деятельности палаты были не только разработаны и приняты регламентные документы, утвержден план работ, но и проведена внешняя проверка исполнения областного бюджета за первое полугодие того же – 2002-го года, подготовлены заключения по проектам областного бюджета 2003 года и Томского территориального фонда медицинского страхования. Ее работа оказалась столь интенсивной и результативной, что к концу первого года работы палаты у наблюдателей могло сложиться впечатление, что она работает по крайней мере уже несколько лет.

Напомню задачи, которые были поставлены перед палатой и первые результаты ее работы: функции - контрольно-ревизионная и экспертно-аналитическая. Поскольку деятельность палаты должна быть частью бюджетного процесса, то отсюда - и соответствующие задачи: организация контроля за исполнением бюджетного процесса, внебюджетных фондов, за эффективностью использования областной собственности. На палату возлагалась оценка обоснованности доходных источников и эффективности расходов, а также экспертиза законов.

Первые проверки выявили серьезные нарушения в бюджетном процессе. Например, по результатам проверки исполнения бюджета 2002 года в дело даже была вынуждена включиться областная прокуратура, которая подготовила заключение с замечаниями на четырех страницах. Некоторые депутаты на собраниях ставили вопрос о персональной ответственности нарушителей бюджетного процесса - работников администрации. Но сложившаяся в области система взаимоотношений между исполнительной и законодательной властью (некоторые наблюдатели, да и депутаты эти отношения, объективно - конфликтные, а субъективно – достаточно ровные, никогда не переходившие в антагонистические, считали и считают благом для области), а также несовершенство нормативной базы не позволили довести дело до строгих административных выводов. Выход нашелся в новом областном законе - об административной ответственности за нарушение бюджетного процесса.

К тому, что к администрации предъявлялись более строгие требования по процедуре и качеству подготовки проекта бюджета, добавились и новые требования. Отныне, например, администрация уже не могла распоряжаться сверхплановыми доходами, поступившими в областной бюджет, так легко и свободно, как это было прежде, а каждый раз должна обращаться в Думу с просьбой о корректировке бюджета. И теперь редкое собрание депутатов проходит без вопроса о поправках текущего бюджета.

Конечно, депутаты критикуют администрацию за недостаточно точное планирование бюджета. Но верно и то, что на точность прогнозирования очень сильно влияет постоянно меняющееся федеральное законодательство. Тем не менее, Дума повысила свой авторитет за счет эффективного исполнения контрольных функций, в чем, без преувеличения, решающую роль играет Контрольная палата.

Острая дискуссия между администрацией и Контрольной палатой развернулась по проекту бюджета 2004 года. По мнению специалистов палаты, планируемые администрацией доходы были сильно занижены. А выступление на заседании бюджетно-финансового комитета Сергея Никитенко оказалось столь аргументированным, что некоторые депутаты предложили ему сверстать второй вариант бюджета. Тем самым, как отмечает “АиФ-Томск”, палате “была брошена перчатка”. Вызов был принят, и с большей частью предложений Контрольной палаты администрация в конце концов согласилась. (Кстати замечу, что на последнем собрании Думы палата пошла еще дальше. Сергей Никитенко пообещал представить на рассмотрение депутатов оригинальную методику прогнозов налоговых доходов, так сказать, собственный взгляд палаты на проблему).

Серьезные баталии палате пришлось выдержать и в отношениях с руководством Томского Территориального фонда обязательного медицинского страхования, проверка которого установила занижение Программы государственных гарантий почти на 85 миллионов рублей. Дело дошло до суда. Палата свою честь отстояла и доказала несоответствие принципов формирования бюджета ОМС принципам подготовки бюджета, заложенным Бюджетным кодексом. Можно предположить, что именно история с этой проверкой повлияла на последовавшее затем укрепление руководства фонда.

Однако, бюджетные вопросы, несмотря на их остроту, все же легко вписывались в рамки обычной работы по совершенствованию бюджетного процесса.

Впечатляющие “открытия” палата сделала в другом направлении: каждый год при отчете администрации об исполнении бюджета за прошедший год депутаты задавали один и тот же вопрос: насколько эффективно используется областная собственность? И каждый раз не получали внятного ответа. Собственность, с одной стороны, вроде бы и есть. С другой стороны, нет ни полных данных о характере этой собственности, и, соответственно, не отмечалась какая-то отдача от нее. Именно Контрольная палата среди своих самых первых мероприятий провела оценку эффективности использования государственной собственности Томской области, проконтролировала поступление в областной бюджет средств от ее управления и распоряжения.

Один характерный пример из того отчета: в уставные капиталы 19 хозяйственных обществ и организаций было вложено в виде имущества и денежных средств 30 миллионов рублей. И только в 9 из них были избраны уполномоченные представители области. В 2000-м году был заключен только один договор о представлении интересов области в органе управления соответствующего предприятия, в 2001-м – 2 договора, в 2002-м – 6. Результаты такого незаинтересованного управления своей собственностью не замедлили сказаться. 5 предприятий оказались банкротами. Девять предприятий, в уставный капитал которых область внесла 24,3 млн. руб., за 9 месяцев 2002 г. продукции реализовали на 7,9 млн. рублей, а убытков принесли - на 10,5 миллионов. За три года только одно предприятие, имевшее по результатам деятельности за два года прибыль, перечислило в областной бюджет дивиденды в размере… 34,5 тысяч рублей.

Проверка установила занижение ставки арендной платы, передачу областного имущества в безвозмездное пользование без соответствующего постановления губернатора и множество других нарушений.

Позднее, при отчете на собрании Думы областного департамента по управлению государственной собственностью, С. Никитенко с возмущением отметил, что в представленном отчете совершенно проигнорированы результаты анализа деятельности департамента, полученные Контрольной палатой. В итоге должные выводы были сделаны. И сейчас при подготовке бюджета вместо прежней расплывчатой статьи “доходы, ожидаемые от использования областного имущества” и итоговой цифры, предлагается уже подробная роспись, сколько денег - от аренды, сколько процентов - по кредитам, сколько средств - от продажи акций. Так называемые неналоговые доходы увеличились в несколько раз.

На последнем собрании Думы Контрольная палата представила подробный отчет (40 страниц) о своей деятельности в 2003 году. Новым в этом отчете стали и меры, предпринятые проверяемыми по исправлению выявленных палатой недостатков. В этом проявилось новые полномочия, предоставленные палате. Нарушения - до определенного уровня – исправляются без обращения к “сильным” мерам, так сказать, в рабочем порядке, только по представлению отчета.

Этот отчет особенно отчетливо показал, что благодаря предпринятым мерам (палатой и самими депутатами) удалось обеспечить большую, по сравнению с предыдущими годами, прозрачность бюджета, а, значит, и повысить управляемость области.

Уже эти первые результаты работы палаты показали, почему областная администрация так сопротивлялась появлению контрольного органа при областной Думе, показали то, о чем многие догадывались.

Например, “старейшая” палата в России – Тюменская - появилась в 97-м году. А ведь еще в 96-м году соответствующий законопроект был принят нашими областными депутатами в первом чтении. Предполагалось, что после его доработки он будет внесен на собрание Думы в окончательном варианте. Но только с третьего раза - третий вариант закона был принят (вновь в первом чтении) в феврале 2000-го года. Четыре года ушло на “подготовительную работу”. Палата в проекте за это время сменила три названия. Сначала она называлась Счетной, потом – Контрольно-счетной и лишь в последнем варианте стала Контрольной. (В свете сказанного напомню: о многом говорит уже упомянутый ранее факт, что постановление Думы, давшее жизнь палате, было принято еще через два года…)

Лучше всего причины сопротивления появлению нового контрольного органа объяснил сам губернатор Виктор Кресс на одном из собраний Думы. Признав, что его позиция в отношении Счетной палаты “серьезно трансформировалась”, он заметил, что контроля не боится (“пожалуйста, проверяйте сколько угодно”, только “делайте это профессионально”), а проблема, мол, была в том, что у нас в области и так “уже существует огромное количество контролирующих, надзирающих, проверяющих и инспектирующих, а также всевозможных разрешительных структур”. “Мы сегодня, - говорил губернатор, - хорошо знаем, что акт комиссии порой зависит от того, сколько нальют и как ублажат. Многих из контролирующих и проверяющих организаций используют конкуренты, натравливая их на своих оппонентов”. И это при том, что “квалификация многих проверяющих структур очень низкая”. “Для меня, - продолжал губернатор, - понятно, что тот, кто усиленно ратует за создание счетной палаты в составе аппарата Думы, пытается создать орган в чисто политических целях…Я был, есть и буду категорическим противником такого варианта… Мелочей в этом законе нет. Здесь каждая фраза любой статьи впоследствии может обернуться неразрешимой судебной проблемой. Либо нарушит политическое равновесие и спокойствие в области”.

Губернатор в последний раз пытался надавить на депутатов: “... Надо иметь в виду, что большую часть из здесь сидящих палата должна проверять по роду их основной деятельности как руководителей этих предприятий”. Пытался пригрозить альтернативной структурой: “Я внес в Думу проект закона об Уставном суде. Таковой работает в 18 субъектах РФ. Это необходимо для сохранения паритета законодательной и исполнительной ветвей власти”.

Объективно говоря, страхи губернатора о возможном использовании палаты в политических целях были небезосновательными. Если в обществах с устоявшейся политической системой, предполагающей наличие как правящей партии, так и оппозиционной, счетные палаты действительно исполняют функции чисто контрольные, то в нашей системе с отсутствующими реально “сдержками и противовесами” палата действительно могла сыграть роль “нарушителя” политического равновесия.

Но этого не произошло. И страхи обладминистрации оказались напрасными. Гарантией этому стали несколько, в меньшей степени, объективных, в большей – субъективных факторов.

Собственно, объективный фактор – один: придание палате юридического лица, как этого, кстати, хотел и губернатор. То есть за возможные “проколы” в первую очередь ответственность несла сама палата.

Но повышение ответственности палаты хорошо дополнялось субъективными моментами. Первый момент – это взвешенная позиция руководства Думы во главе с Борисом Мальцевым, который, хотя и был ярым сторонником создания палаты, тем не менее, не стал использовать ее в качестве “политической дубины”. И, кстати, Контрольная палата не исполняет “заказ”, как это пытались представить первые “жертвы” проверок, а действует по плану, сформированному депутатами, и гласно ими же утвержденному.

Второе и, пожалуй, самое главное – это сама команда настоящих профессионалов, пришедших из финансовых органов, казначейства, КРУ, реального сектора экономики г. Томска, удачно сформированная Сергеем Никитенко. (Первоначально в нее входило 17 человек, сейчас – 21). Так что оказались напрасными и предположения о низкой квалификации работников палаты.

По словам С. Никитенко, при подборе кадров он постарался избежать протекционистской схемы. Ключевые фигуры – людей, назубок знающих бюджетный процесс, ревизионную работу, - он подбирал сам. Здесь хотелось бы отметить заместителя председателя Екатерину Василевскую, представляющую палату в Думе в отсутствие С.Никитенко, выступающую спокойно, уверенно, грамотно и с достоинством, и аудиторский костяк палаты: Галину Баневич, Наталью Дайнеко, Светлану Зорину.

Что любопытно, особенно в свете уже проделанной палатой работы, в подборе кадров председателю палаты очень помогла заместитель губернатора Оксана Козловская, которая была одним из главных бастионов “оппозиции” созданию палаты. Как тут не вспомнить Б. Мальцева, который говорил на собрании Думы, обращаясь к администрации, что, мол, мы для того создаем палату, чтобы вы, чиновники администрации, в тюрьме не сидели…

Несмотря на яркий старт палаты, думается, ее настоящее значение проявится со временем, когда не будет бросаться в глаза разоблачительный пафос первых проверок, вполне очевидный сегодня, когда происходит становление властных институтов, когда совершенствуется нормативная база, когда нарабатывается опыт. Именно в будущем появится возможность проявить себя и настоящим политикам, настоящим партиям, а, значит, и поднять авторитет представительной власти.

Виктор СВИНИН.