О прогнозе бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, в 2011 году

Информационно-аналитическая записка подготовлена в аппарате Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов исходя из анализа положений Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 гол и плановый период 2012 и 2013 годов», материалов проекта этого федерального закона, справок, поступивших в комитет из северных регионов, законов о бюджетах этих регионов и информаций об их выполнении.

Бюджеты субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично отнесены к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям (далее – северные регионы), имеют особые, характерные только для них расходные обязательства, связанные с экстремальными природно-климатическими условиями, недостаточной транспортной обеспеченностью, низкой плотность населения, особенностями обеспечения продукцией, прежде всего топливно-энергетическими ресурсами и продовольствием отдаленных регионов с ограниченными сроками завоза грузов. Этот перечень, показывает высокую степень зависимости жизнеобеспечения северных территорий от уровня достаточности бюджетных средств.

В то же время северные регионы в значительной степени отличаются между собой по уровню обеспеченности бюджетными доходами.

В качестве критерия оценки в настоящей записке используется расчетный уровень бюджетной обеспеченности, используемый при распределении по субъектам Российской Федерации средств федерального бюджета, направляемых на финансовую помощь регионам. По указанным расчетам к обеспеченным регионам, имеющим высокие собственные бюджетные доходы и не получающим финансовой помощи из федерального бюджета (регионы – доноры), в 2011 году относятся 6 из 24 северных регионов (Пермский край, Тюменская и Сахалинская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Это территории имеют высокоразвитую промышленность, прежде всего, по добыче и переработке углеводородного сырья, уровень их бюджетной обеспеченности выше 100 %, поэтому в дальнейшем их бюджетная обеспеченность в записке анализироваться не будет.

По расчетам, в 2011 году (Таблица 1) из остальных 18 северных регионов один регион (Красноярский край) будет иметь бюджетную обеспеченность 99 %, четыре региона – от 90 % до 80 %, два – от 80 % до 70 % и одиннадцать – от 70 % до 60 %.

Таблица 1

Бюджетная обеспеченность северных регионов до и после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности

При этом особую тревогу вызывает то, что в условиях действующей системы межбюджетных отношений в последние годы бюджетная обеспеченность наиболее дотационных северных регионов падает. Причем эта тенденция прогнозируется и в дальнейшем. У 9 северных регионов расчетная бюджетная обеспеченность в 2011 году ожидается ниже уровня 2010 года. В 2013 году расчетная бюджетная обеспеченность ожидается ниже уровня 2010 года уже у 14 северных регионов, у 12 регионов она будет ниже 70 %, причем у 5 из них – ниже 60 %. За весь период использования данного способа определения расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации она никогда не опускалась до такого низкого показателя.

Для оценки потенциала жизнеобеспечения и развития регионов важное значение имеет бюджетная обеспеченность за счет собственных доходов, т.е. без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Три северных региона (республики Алтай и Тыва и Камчатский край) имеют уровень бюджетной обеспеченности до распределения дотаций менее 30 %, республики Бурятия, Саха (Якутия) и Магаданская область входят в группу регионов, уровень бюджетной обеспеченности которой колеблется в пределах 30 – 50 %, в группу регионов с бюджетной обеспеченностью от 50 % до 70 % вошли 7 регионов (Республика Карелия, Забайкальский, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Архангельская и Томская области), уровень бюджетной обеспеченности от 70 % до 100 % имеют 5 северных регионов (Республика Коми, Красноярский край, Мурманская, Иркутская области, Чукотский автономный округ).

Представленные показатели расчетной бюджетной обеспеченности показывают, что большинство северных регионов не имеют достаточных средств для реализации возложенных на них расходных полномочий, не говоря уже о возможности направления средств на меры, направленные на устойчивое социально-экономическое развитие территорий, и, соответственно, на повышение уровня своих бюджетных доходов.

В тоже время, при распределении средств федерального бюджета, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2011 год, размер дотаций, по сравнению с 2010 годом (Таблица 2 на стр. 4), сокращен 8 северным регионам (Республика Бурятия, Забайкальский и Красноярский края, Амурская, Архангельская, Иркутская и Магаданская области, Чукотский автономный округ). Причем у четырех из них расчетная бюджетная обеспеченность после распределения дотаций ниже 70 %.

Следует отметить, что фонд финансовой поддержки регионов не выполняет в полной мере функцию выравнивания бюджетной обеспеченности. Во-первых, это связано с его недостаточным объемом. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2011-2013 годы сохранится на уровне 2010 года и составит 396 995.7 млн. рублей ежегодно. Очевидно, что такого общего объема указанных дотаций недостаточно для снижения уровня дифференциации бюджетной обеспеченности регионов и обеспечения гарантий субъектам Российской Федерации в исполнении их расходных обязательств. Во-вторых, много нареканий вызывает методика распределения средств фонда. Неоднократно отмечалось, что эта методика излишне формализована и не отражает реальных возможностей регионов по мобилизации налогооблагаемых ресурсов, основывается в основном на показателях прошлых лет и недостаточно учитывает происходящие изменения в экономике и социальной сфере и повышенные бюджетные расходы, вызванные северными специфическими факторами.

Таблица 2

Динамика дотаций выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности

Анализ положения дел показывает, что на настоящее и будущее состояние бюджетной обеспеченности северных регионов в наибольшей степени влияют следующие основные факторы, связанные с проводимыми бюджетной и налоговой политикой, межбюджетными отношениями.

1. Высокий уровень зависимости бюджетной обеспеченности многих северных субъектов Российской Федерации от безвозмездных поступлений в региональные и местные бюджеты, основную часть которых составляют межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Анализ данных по структуре доходов консолидированных бюджетов за 2010 год (Таблица 3 на стр. 5), показывает, что у двух северных регионов (республики Алтай и Бурятия) доля безвозмездных поступлений в общей структуре доходов консолидированного бюджета превышает 80 %, еще у пяти – 50 %, у семи регионов составляет от 30 % до 50 % и у пяти – не превышает 30 %.

Таблица 3

Доля безвозмездных поступлений в доходах консолидированных бюджетов северных регионов 2010 г.

В связи с этим вызывает тревогу опубликованный Министерством финансов Российской Федерации в Основных направлениях бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов подход, предусматривающий уменьшение объема межбюджетных трансфертов, выделяемых региональному уровню бюджетной системы Российской Федерации из федерального бюджета. Так, незначительный (на 2 %) рост в 2011 году сменяется последовательным существенным снижением финансовой помощи в 2012 и 2013 годах (соответственно на 17 % и на 5 %). По важнейшему для абсолютного большинства субъектов Российской Федерации нецелевому виду межбюджетных трансфертов – дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности, также предусматривается снижающийся в реальном выражении (с учетом инфляции) тренд в части объема выделения из федерального бюджета.

Такой подход не позволит создать условия для полноценной реализации задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 – 2013 годах, предусматривающих проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности. Решение упомянутых задач невозможно без формирования в составе региональных бюджетов значительных по объемам «бюджетов развития», что в принципе невозможно при проведении на федеральном уровне политики сокращения объемов межбюджетных трансфертов.

2. Снижение или прекращение финансирования из средств федерального бюджета ряда социальных расходов. Начиная с 2010 года, отменено софинансирование из федерального бюджета части обязательств субъектов Российской Федерации. К ним, в частности, относятся:

предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан (за исключением реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий);

выплата компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования;

– организация оздоровительных компаний детей;

обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой и многоквартирной застройки, а также строительство, модернизация, ремонт и содержание автодорог общего пользования, в том числе, в поселениях в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги»)

Отмена субсидий регионам ведет к росту дополнительных расходов их бюджетов, так например, на выплату компенсаций части родительской платы в 2010 году из республиканского бюджета Республики Коми было выделено 125.5 млн. рублей.

Соответственно, сохраняется риск значительной несбалансированности региональных и местных бюджетов и невыполнения ими своих расходных полномочий, в том числе, по важнейшим социальным обязательствам.

3. С 2011 года также вводятся существенные изменения законодательства, приводящие к очередным некомпенсируемым сокращениям доходов или увеличениям расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Так, например, с 1 января 2011 года значительно увеличена нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации за счет роста тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 26 % до 34 %. В этой связи, выпадающие доходы консолидированного бюджета республики Бурятия в 2011 году оцениваются в сумме около 770.0 млн. рублей или 5 % налоговых доходов. Дополнительные расходы консолидированного бюджета Красноярского края на указанные цели оцениваются в сумме 3.7 млрд. рублей.

С июня 2011 года планируется повышение фонда оплаты труда работников федеральных государственных учреждений на 6.5 %. Аналогичное повышение оплаты труда региональным бюджетникам, например в Архангельской области, потребует выделить из областного бюджета дополнительно 1 653 млн. рублей.

Федеральным законом от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» предусматриваются изменения в части установления расчета размера годовой суммы страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Ранее не были установлены требования к размеру страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающих граждан со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Начиная с 1 января 2011 года данные взносы зафиксированы на уровне не ниже 2010 года. В 2012 – 2014 годах к этому размеру ежегодно будет прибавляться по 25 % разницы произведения численности неработающих застрахованных лиц на тариф страхового взноса на обязательное медицинское страхование и фактического размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в 2010 году.

В этой связи остро стоит вопрос о необходимости компенсации из федерального бюджета увеличивающихся расходов региональных бюджетов.

4. Сохраняется практика наделения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований полномочиями без финансового обеспечения, либо достаточного финансового обеспечения.

Так, например, в 2010 году субъектам Российской Федерации переданы полномочия по вопросам организации оздоровительной кампании детей, ранее осуществляемой за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации. Также в собственность субъектов Российской Федерации передаются учреждения начального профессионального образования, подведомственные Рособразованию. По расчётам, это означает увеличение дополнительных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 19.5 млрд. рублей и 8.5 млрд. рублей соответственно.

Кроме того, в декабре 2009 года был принят Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данным законом субъекты Российской Федерации и муниципалитеты были наделены новыми расходными полномочиями по вопросам энергоэффективности, по установке приборов учета. При этом указанные изменения внесены и в соответствующие статьи базовых Федеральных законов № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако передача соответствующих доходных источников принятым законом не предусматривается. Такие примеры не единичны. Очевидно, что подобная ситуация способна только усилить разбалансированность расходных полномочий и доходных источников региональных и местных бюджетов.

5. Сложившаяся в последние годы практика делегирования федеральных полномочий на региональный уровень в области животного мира, лесных отношений, охраны объектов культурного наследия и т.п. показала, что объем субвенций, передаваемых бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение делегированных полномочий, не позволяет создать уполномоченные органы исполнительной власти субъектов с численностью, соответствующей численности федеральных органов власти, исполнявших ранее эти полномочия. Это, соответственно, не позволяет надлежащим образом организовать исполнение делегированных полномочий.

Так, например, Федеральным законом «О животном мире» субъектам Российской Федерации переданы полномочия по охране и использованию объектов животного мира. Для исполнения полномочий в Республике Карелия создан Госкомитет Республики Карелия по охране и использованию объектов животного мира и водных биоресурсов за счет реорганизации структуры соответствующих федеральных органов. Объем субвенций на 2009 год для обеспечения выполнения функций указанного органа установлен в сумме 7.2 млн. рублей, тогда как для содержания необходимой численности служащих он должен составлять порядка 70 млн. рублей.

Следует отметить, что по оценке многих органов государственной власти северных регионов, и по ряду других направлений делегированных полномочий объемы передаваемых регионам субвенций не соответствуют затратам, необходимым для реализации этих полномочий. Вследствие этого, нередко эти затраты покрываются из региональных бюджетов.

6. Как неоднократно отмечалось, в ходе проведенных несколько лет назад федеративной (разграничение полномочий), бюджетной и налоговой реформ консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации потеряли значительную часть своих доходов за счет перераспределения финансовых потоков в пользу федерального бюджета и отмены ряда налогов и сборов. Так, например, большая часть налогов и сборов, связанных с добычей и использованием природных ресурсов, которые составляют основу экономики северных субъектов Российской Федерации, были переданы на федеральный уровень. Причем этот процесс продолжается и в последующие годы.

Кроме того, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования лишились большинства полномочий по наращиванию своего налогового потенциала и увеличению доходов путем налогового регулирования. По итогам исполнения бюджета 2009 года доля региональных и местных налогов (налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес, земельный налог, налог на имущество физических лиц) в структуре доходов консолидированных бюджетов северных субъектов Российской Федерации составляет всего лишь 9.6 %. Этот показатель свидетельствует о жесткой зависимости доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от отчислений по федеральным налогам и сборам.

Существенно укрепить доходный потенциал региональных и местных бюджетов позволила бы отмена или сокращение до минимума перечня федеральных льгот по региональным и местным налогам.

Значительная часть федеральных льгот по региональным и местным налогам предоставляется организациям, финансируемым из федерального бюджета, или категориям граждан, которые включены в федеральный перечень льготников. То есть, по существу, путем федеральных льгот по региональным и местным налогам на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования перекладывается часть федеральных расходных полномочий.

В этой связи необходимо на федеральном уровне сократить федеральные льготы по региональным и местным налогам или обеспечить компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае необходимости предоставления таких льгот.

7. Поскольку большая часть местных бюджетов в северных регионах являются дефицитными, увеличиваются расходы бюджетов северных субъектов Российской Федерации на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям, В то же время в выборе возможных форм такой помощи они существенным образом ограничены.

По мнению ряда северных субъектов Российской Федерации, в отдельных случаях они могли бы оказывать местным бюджетам дополнительную финансовую помощь за счет собственных неналоговых источников, например, передавать местным бюджетам часть региональной доли платежей за негативное воздействие на окружающую среду, часть арендных платежей за землю, часть региональной доли платежей за пользование лесным фондом и т.п.

Однако субъекты Российской Федерации не имеют права на частичную или полную передачу отдельных источников неналоговых платежей с регионального на местный уровень (в отличие от налогов). В статье 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации правовая норма, аналогичная статье 56, отсутствует. Представляется целесообразным рассмотреть на федеральном уровне возможность закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации права передачи неналоговых платежей с регионального на местный уровень.

8. Как отмечалось выше, много нареканий вызывает объективность Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, и от этого в значительной степени зависит уровень бюджетной обеспеченности северных регионов. Исходя из этого в поступивших из регионов материалов предлагается ряд предложений по изменению порядка распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, в том числе следующие:

– критерием выравнивания бюджетной обеспеченности должен являться гарантированный уровень бюджетной обеспеченности, необходимый для выполнения установленных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Распределение средств дотаций должно производиться исходя из указанного критерия. Для этого на федеральном уровне необходимо: 1) разработать и утвердить стандарты бюджетных услуг и минимальные нормативы финансовых затрат на их предоставление; 2) производить распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, гарантирующее обеспечение предоставления услуг на уровне минимальных нормативов;

– при расчете дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности предусматривать механизм увеличения объема дотаций на очередной финансовый год до уровня не ниже объема текущего финансового года для субъектов Российской Федерации, у которых уровень бюджетной обеспеченности до распределения дотаций менее 50 %;

– утверждать методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на долгосрочную перспективу (три года), поскольку ежегодные изменения подходов к ее распределению, а также изменение объемов, не дают возможности принимать бюджеты субъектов Российской Федерации на три года;

– ввести в расчет индекса бюджетных расходов повышающий коэффициент для территорий с низкой плотностью населения, поскольку обеспечение доступности услуг приводит к увеличению расходов на содержание малокомплектных учреждений;

– увеличить значение показателя – «расчетный удельный вес расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальные услуги, а также других расходов, на формирование которых оказывает влияние стоимость жилищно-коммунальных услуг, в среднем по консолидированным бюджетам всех субъектов Российской Федерации» до действовавшего ранее уровня – 0.25, так как снижение удельного веса коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг в Методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации привело к существенному сокращений дотаций для многих северных территорий.

Подводя итог, необходимо отметить, что низкий уровень бюджетной обеспеченности, несбалансированность бюджетов, ограниченные возможности по наращиванию доходного потенциала многих северных субъектов Российской Федерации не позволяют в полной мере обеспечить закрепленные за ними расходные обязательства и стабильное социально-экономическое развитие. Как показала практика работы, пока не удалось создать эффективной системы межбюджетных отношений, позволяющей обеспечить каждый субъект Российской Федерации объемом бюджетных средств, достаточным для реализации их расходных полномочий и развития.

Председатель Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов А.С. Матвеев

	Первомайские лозунги профсоюзов
	Резолюция митинга трудящихся, служащих и пенсионеров с. Кожевникова от 5 февраля 2011 года
	Резолюция III Съезда работников образования Сибири «Образование – ресурс инновационного развития Сибири» (25-26 ноября 2010 г., г. Томск)
	Проверка целевого и эффективного использования средств областного бюджета на проведение капитального ремонта учреждений, подведомственных Департаменту здравоохранения Томской области
	О внедрении различных механизмов стимулирования образовательных учреждений
	О состоянии законности и правопорядка на территории Томской области в 2010 году
	Об итогах администрирования страховых взносов за 2010 год
	Информация о результатах проверки соблюдения законодательства, направленного на обеспечение безопасности при перевозке автомобильным транспортом обучающихся образовательных учреждений Томской области
	О замещении вакантных должностей нотариусов в Томской области
	О ценовой ситуации на потребительском рынке Томской области
	Постановление Администрации Томской области от 5 марта 2011 г. № 60а « Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Томской области на 2011 – 2015 годы»
	Анализ изменений Налогового кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О бухгалтерском учете» в 2010 году